Công sản có vai
trò rất quan trọng: nó là nguồn tài sản lớn của mọi quốc
gia, là yếu tố đảm
bảo môi trường cho cuộc sống của con người; là yếu tố cơ
bản của quá
trình sản xuất và quản lý xã hội; là nguồn lực tài chính tiềm năng
cho đầu tư phát
triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Do vậy,
việc quản lý
tình hình sử dụng và khai thác nhằm phát huy vai trò của to lớn của
công sản có ý
nghĩa vô cùng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của
các quốc gia
trên thế giới. Mặt khác, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu của mọi
Tài sản công, Vì
vậy Nhà nước phải thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối
với Tài sản công
nhằm sử dụng, bảo tồn, phát triển nguồn Tài sản công tiết
kiệm, hiệu quả
phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi
trường, không ngừng
nâng cao đời sống vật chất, văn hoá và tinh thần của nhân
dân. Để hiểu rõ
về công sản và nội dung quản lý công sản, nội dung đề cập
trong chương này
bao gồm những vấn đề sau:
1. KHÁI NIỆM VỀ
CÔNG SẢN.
1.1. Tài sản và
quan hệ tài sản.
1.1.1.Khái niệm
chung về tài sản.
Lịch sử phát triển
xâ hội loài người là lịch sử đấu tranh và chinh phục
thiên nhiên nhằm
phục vụ cho việc tồn tại và phát triển của loài người. Trong
quá trình lịch sử
đó, con người một mặt phải dựa vào thiên nhiên để tồn tại, mặt
khác với quá
trình lao động, con người đã tạo ra những sản phẩm lao động
nhằm phục vụ cho
việc tồn tại và phát triển của mình. Cùng với sự phát triển
của xã hội, những
tài sản là của cải vật chất do con người khai thác từ thiên
nhiên và những sản
phẩm do con người sản xuất ra ngày càng phong phú và đa
dạng. Vậy tài sản
là gì ?
Hiện nay, tuỳ
theo cách tiếp cận khác nhau mà quan niệm về tài sản cũng
không hoàn toàn
giống nhau. Có những quan niệm chủ yếu hiện nay về tài sản
như sau:
- Có quan niệm
cho rằng: tài sản là toàn bộ tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt
152
có giá trị do
các chủ thể xã hội năm giữ và chi phối như: toàn bộ các tư liệu vật
chất tồn tại
trong tự nhiên và do con người tạo ra.
- Theo Từ điển
Bách Khoa Việt Nam- Nhà xuất bản Bách Khoa Hà Nội – 2005,
tập 4 trang 32 :
“Tài sản: thuật ngữ kế toán kinh doanh chỉ tất cả những gì có giá
trị tiền tệ thuộc
sở hữu của một của một đơn vị hoặc của Nhà nước; có thể được
dùng để trả nợ,
sản xuất ra hàng hoá hay tạo ra lợi nhuận bằng cách nào đó. Một
tài sản có ba đặc
tính không thể thiếu: lợi nhuận kinh tế oó thể xảy ra trong
tương lai; do một
thực thể hợp pháp kiểm soát; thu được kết quả ngay từ hợp
đồng kinh doanh
hoặc giao dịch đầu tiên”
- Theo điều 163
– Bộ luật dân sự năm 2005 của Việt Nam đã định nghĩa: Tài
sản bao gồm vật,
tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản.
Như vậy, chúng
ta có thể đi đến kết luận là : là tài sản phải là:
Vật
có thực (tiền và giấy tờ trị giá được bằng tiền). Nó phản ánh thực thể
của tài sản vận
động trong nền kinh tế và tác động vào các thể nhân và
pháp nhân trong
nền kinh tế.
Quyền
lợi và nghĩa vụ dân sự, địa vị pháp lý của cá nhân, pháp nhân và
các chủ thể khác
gọi là quan hệ tài sản trong giao dịch dân sự, nó cũng
chính là chuẩn mực
pháp lý trong cách ứng xử của các chủ thể trong giao
dịch dân sự về
tài sản.
1.1.2. Quan hệ về
tài sản.
Tài sản vận động
trong nền kinh tế - xã hội không ngừng, do vậy ở các
quốc gia khác
nhau, sẽ có những quan niệm khác nhau về tài sản. Hiện nay, ở
Việt Nam các nhà
nghiên cứu cho rằng: quan hệ tài sản là quan hệ xã hội có nội
dung kinh tế. Đó
là mối quan hệ về quyền sở hữu tài sản bao gồm quyền chiếm
hữu quyền sử dụng
quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của
pháp luật. Trong
đó:
- Quyền chiếm hữu:
là quyền nắm giữ, quản lý tài sản và bao gồm:
Chiếm hữu có căn
cứ pháp luật: là việc chiếm hữu tài sản trong các
trường hợp sau
đây:
1. Chủ sở hữu
chiếm hữu tài sản;
153
2. Người được chủ
sở hữu uỷ quyền quản lý tài sản;
3. Người được
chuyển giao quyền chiếm hữu thông qua giao dịch dân sự
phù hợp với quy
định của pháp luật;
4. Người phát hiện
và giữ tài sản vô chủ, tài sản không xác định được ai
là chủ sở hữu,
tài sản bị đánh rơi, bị bỏ quên, bị chôn giấu, bị chìm đắm phù
hợp với các điều
kiện do pháp luật quy định;
5. Người phát hiện
và giữ gia súc, gia cầm, vật nuôi dưới nước bị thất lạc
phù hợp với các
điều kiện do pháp luật quy định;
Các trường hợp
khác do pháp luật quy định (Chiếm hữu không có căn cứ
pháp luật nhưng
ngay tình, Chiếm hữu liên tục, Chiếm hữu công khai)
- Quyền sử dụng:
là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ
tài sản và bao gồm:.
- Quyền sử dụng
của chủ sở hữu: Trong trường hợp chủ sở hữu thực hiện
quyền sử dụng
tài sản thuộc sở hữu của mình thì chủ sở hữu được khai thác
công dụng, hưởng
hoa lợi, lợi tức từ tài sản theo ý chí của mình nhưng không
được gây thiệt hại
hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công
cộng, quyền, lợi
ích hợp pháp của người khác.
Quyền sử dụng của
người không phải là chủ sở hữu: là quyền sử dụng tài
sản có thể được
chuyển giao cho người khác thông qua hợp đồng hoặc theo quy
định của pháp luật.
Người không phải là chủ sở hữu có quyền sử dụng tài sản
đúng tính năng,
công dụng, đúng phương thức.
Người chiếm hữu
không có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình cũng có
quyền khai thác
công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản theo quy định của
pháp luật.
1...
Quyền định đoạt: là quyền chuyển giao, quyền sở hữu tài sản
hoặc từ bỏ quyền
sở hữu đó. Trong đó bao gồm:
Quyền định đoạt
của chủ sở hữu: Chủ sở hữu có quyền bán, trao đổi, tặng
cho, cho vay, để
thừa kế, từ bỏ hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác phù
hợp với quy định
của pháp luật đối với tài sản.
Quyền định đoạt
của người không phải là chủ sở hữu: Người không phải
154
là chủ sở hữu
tài sản chỉ có quyền định đoạt tài sản theo uỷ quyền của chủ sở
hữu hoặc theo
quy định của pháp luật. Người được chủ sở hữu uỷ quyền định
đoạt tài sản phải
thực hiện việc định đoạt phù hợp với ý chí, lợi ích của chủ sở
hữu.
Trong đó, quyền
chiếm hữu là quyền sở hữu tài sản, chính quan hệ này
quyết định các
quan hệ khác, quyết định quyền sử dụng định đoạt quyền luân
chuyển tài sản,
quyền thừa kế tài sản
1.1.3. Phân loại
tài sản.
Hiện nay, ở các
nước khác nhau việc phân loại tài sản có thể dựa trên
nhiều tiêu chí
khác nhau. Tuy nhiên, dù dựa vào tiêu chí nào khi phân loại tài
sản đều phải phản
ánh hình thức biểu hiện của nó và các quyền trong giao dịch
tài sản theo luật
định.Dựa vào những tiêu chí chung nhất, việc phân loại tài sản
hiện nay có thể
bao gồm những cách phân loại sau:
- Căn cứ theo
hình thức sở hữu tài sản:
Toàn bộ tài sản,
nếu dựa vào hình thức sở hữu có thể tiến hành phân loại
tài sản như sau:
- Tài sản quốc
gia: tất cả các tài sản (dù tài sản đó được biểu hiện dưới hình
thức nào) thuộc
quyền sở hữu của quốc gia đều có thể gọi là tài sản quốc gia.
- Tài sản tập thể
và tài sản của cộng đồng.
- Tài sản thuộc
sở hữu của nhà nước.
- Tài sản thuộc
sở hữu toàn dân.
- Tài sản của
các tổ chức xã hội.
- Tài sản tư
nhân hay hộ gia đình.
Với việc phân loại
tài sản theo cách này cho thấy hình thức biểu hiện của
cơ cấu chung về
tài sản trong một quốc gia. Tuy nhiên, trong tài sản quốc gia có
nhiều loại tài sản
không thể xác định được giá trị của những nguồn lợi từ sông,
hồ, thềm lục địa...nên
khó có thể tính toán chính xác tổng giá trị tài sản được.
- Căn cứ theo mục
đích sử dụng của tài sản.
Dựa vào mục đích
sử dụng của tài sản trong đời sống xã hội, có thể tiến
hành phân loại
tài sản như sau:
155
- Tài sản là tư
liệu sản xuất
- Tài sản là tư
liệu tiêu dùng.
Việc phân loại
tài sản theo cách này phản ánh cơ cấu tiêu dùng tài sản
trong xã hội, đặc
biệt đối với các nước chậm phát triển, tài sản là tư liệu sản
xuất phải chiếm
tỷ trọng lớn trong cơ cấu tài sản. Có như vậy mới thúc đẩy sản
xuất phát triển
và tạo tiền đề cho việc nâng cao đời sống nhân dân và phúc lợi
xã hội.
- Căn cứ theo
theo tính chất hoạt động của tài sản.
Căn cứ theo tính
chất hoạt động của tài sản, việc phân loại tài sản bao gồm:
- Tài sản đặc biệt
(tài sản không thể thay thế như đất đai, công trình ...)
- Tài sản cùng
loại (tài sản có thể thay thế)
- Tài sản có thể
chia được và tài sản không thể chia được.
Chú ý: Tài sản
chia được là tài sản khi bị phân chia vẫn giữ nguyên tính chất và
tính năng sử dụng
ban đầu, và ngược lại tài sản không chia được là tài sản khi bị
phân chia thì
không giữ nguyên được tính chất và tính năng sử dụng ban đầu.
Khi cần phân
chia, tài sản không chia được thì phải trị giá thành tiền để chia.
Việc phân loại
theo tiêu chí này phản ánh cơ cấu của những tài sản gắn
liền với giá trị
sử dụng ban đầu của nó. Do vậy, trong quản lý và giao dịch dân
sự những tài sản
này mang tính đặc thù theo mục đích sử dụng.
- Căn cứ theo thời
hạn sử dụng.
Căn cứ theo tthời
hạn sử dụng của tài sản, tài sản được phân loại như
sau:
- Tài sản có thể
sử dụng vĩnh viễn không mất đi (đất đai, thềm lục địa...)
- Tài sản có thời
hạn sử dụng nhất định (là những loại tài sản sẽ bị hao mòn
hoặc hư hỏng sau
một thời gian nhất định).
Như vậy có thể
nói, việc phân loại tài sản không chỉ có ý nghĩa to lớn về
lý luận, trên thực
tế, việc phân loại luôn gắn liền với việc quản lý và thực hiện
những giao dịch
về tài sản trong xã hội.
1. 2. Khái niệm
về công sản.
1.2.1. Khái niệm
về công sản.
156
Bất cứ một quốc
gia nào muốn tồn tại và phát triển đều phải dựa vào một
trong các nguồn
nội lực của mình là tài sản quốc gia. Đó là tất cả những tài sản
do các thế hệ
thành viên của quốc gia tạo ra hoặc thu nạp được và các tài sản do
thiên nhiên ban
tặng con người. Trong phạm vi một đất nước, tài sản quốc gia
có thể thuộc sở
hữu riêng của từng thành viên hoặc nhóm thành viên và có thể là
sở hữu chung của
tất cả thành viên trong cộng đồng quốc gia. Nhà nước là chủ
sở hữu đối với
những tài sản quốc gia thuộc sở hữu chung của tất cả thành viên
(thường gọi là
công sản).
Tuỳ theo những
cách tiếp cận khác nhau mà có nhiều cách hiểu khác
nhau về công sản.
Một trong những khái niệm được nhiều người chấp nhận là:
Công sảnlà nguồn
của cải vật chất nguyên khai được hình thành, tồn tại trong
tự nhiên hoặc do
con người sáng tạo ra mà quyền chiếm hữu, sử dụng, định
đoạt thuộc về
Nhà nước.
ở một số nước phát
triển như Vương quốc Anh): công sản là tài sản nhà
nước. Công sản
là một bộ phận hết sức quan trọng trong tổng số tài sản quốc
gia. Giá trị và
số lượng công sản lớn hay nhỏ là tuỳ thuộc vào đặc trưng quan hệ
sản xuất của các
hình thái kinh tế xã hội ở mỗi giai đoạn của từng nước. Riêng ở
Cộng hoà Pháp:
công sản là tài sản quốc gia được hiểu là toàn bộ tài sản và
quyền hạn đối với
động sản và bất động sản thuộc về Nhà nước.
ở Việt Nam:
Trong các quy định của pháp luật cũng như trong thuật ngữ
Từ điểm chưa có
khái niệm về công sản. Tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã ghi
rõ: “Đất đai, rừng,
núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn
lợi vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước đầu tư vào xí
nghiệp, công
trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá xã hội, khoa học,
kỹ thuật, ngoại
giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật
quy định là của
Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Để cụ thể hoá
quy định nêu trên, tại Điều 200 của Bộ Luật Dân sự năm
2005 đã quy định:
“Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai,
rừng tự nhiên, rừng
trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ,
nguồn nước, tài
nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục
157
địa và vùng trời,
phần vốn do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình
thuộc các ngành,
lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại
giao, quốc
phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định”.
Tiếp đó tại các
Điều 239, 240, 241, 644 của Bộ Luật Dân sự năm 2005 đã
quy định cụ thể
các tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước bao gồm:
- Vật vô chủ là
vật mà chủ sở hữu đã từ bỏ quyền sở hữu đối với vật đó. Người
phát hiện vật vô
chủ là bất động sản thì bất động sản đó thuộc Nhà nước.
- Vật bị chôn dấu,
chìm đắm được tìm thấy mà không có hoặc không xác định
được ai là chủ sở
hữu thì sau khi trừ đi chi phí tìm kiếm, bảo quản, quyền sở
hữu đối với vật
đó được xác định theo những quy định của Pháp luật.
- Trong trường hợp
không có người thừa kế theo di chúc, theo pháp luật hoặc có
nhưng không được
quyền hưởng di sản, từ chối nhận di sản thì tài sản còn lại
sau khi thực hiện
nghĩa vụ về tài sản mà không có người nhận thừa kế thuộc
Nhà nước.
Ngoài các tài sản
nêu trên, Tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước còn
bao gồm:
- Tài sản do tổ
chức, cá nhân trong và ngoài nước hiến, biếu, tặng, cho, đóng
góp, giao lại
cho Nhà nước, tài sản viện trợ của các tổ chức Chính phủ, phi
Chính phủ.
- Tang vật,
phương tiện vi phạm pháp luật bị tịch thu sung quỹ nhà nước.
- Tài sản dự trữ
của Nhà nước.
- Tài sản Nhà nước
giao cho các công ty Nhà nước quản lý và vốn Nhà nước
đầu tư vào các
doanh nghiệp khác thành lập, hoạt động theo Luật Doanh nghiệp,
Luật Đầu tư nước
ngoài tại Việt Nam, Luật Hợp tác xã.
Từ những căn cứ
pháp luật hiện hành, chúng ta có thể khẳng định rằng:
Công sản là những
tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn ngân sách Nhà nước
hoặc có nguồn gốc
từ ngân sách Nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu
nhà nước theo
quy định của pháp luật, tài sản của các chương trình, dự án kết
thúc chuyển
giao, đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách
Nhà nước, núi,
sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự
158
nhiên ở vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời.
Công sản chiếm
trong tổng số tài sản quốc gia lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào
quan hệ sản xuất
đặc trưng của xã hội ở các giai đoạn lịch sử. Trong thời kỳ quá
độ đi lên Chủ
nghĩa xã hội ở Việt Nam, các nhân tố của Chủ nghĩa xã hội dần
dần hình thành
và phát triển nhằm đạt tới mục tiêu xây dựng thành công Chủ
nghĩa xã hội; Đảng
ta thực hiện nhất quán chính sách kinh tế nhiều thành phần
nhằm giải phóng
sức sản xuất, động viên tối đa mọi nguồn nhân lực bên trong
và bên ngoài để
nâng cao hiệu quả kinh tế và xã hội, cải thiện đời sống nhân
dân. Khu vực
kinh tế Nhà nước, bao gồm cả tài sản thuộc sở hữu Nhà nước,
đóng vai trò chủ
đạo, từng bước phát triển và hoàn thiện trở thành nhân tốt kinh
tế của Chủ nghĩa
xã hội.
1.2.2. Đặc điểm
của công sản.
Khái niệm nêu
trên về công sản đã đưa ra những đặc trưng về công sản
đó là:
- Mọi chế độ xã
hội khác nhau đều tồn tại công sản. Trong các hình thái kinh tế
- xã hội, quan hệ
sản xuất dựa trên chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất là chủ yếu
thì công sản chỉ
chiếm một phần nhỏ trong tổng tài sản quốc gia, còn trong chế
độ Xã hội chủ
nghĩa thì công sản do Nhà nước là chủ sở hữu, và chiếm phần lớn
trong tổng tài sản
quốc gia.
- Công sản là một
bộ phận quan trọng trong tài sản quốc gia.
- Công sản bao
hàm các loại tài sản có được từ đầu tư xây dựng, mua sắm bằng
quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước, các tài sản khác mà Nhà nước thu nạp được
và các nguồn tài
sản do thiên nhiên ban tặng cho con người. Tất cả các tài sản,
tài nguyên đó đều
thuộc hình thức sở hữu nhà nước; do Nhà nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt
Nam thực hiện quyền của chủ sở hữu (quyền chiếm hữu, sử
dụng và định đoạt).
- Công sản rất
đa đạng và phong phú, được phân bố rộng trên phạm vi cả nước.
ở nước ta, Nhà
nước giao Tài sản cho các ngành, các cấp, các cơ quan quản lý
nhà nước, đơn vị
sự nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -
xã hội, tổ chức
chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội –
159
nghề nghiệp quản
lý, sử dụng. Riêng Tài sản là đất đai, Nhà nước còn giao cho
hộ gia đình, cá
nhân sử dụng.
- Trong nền kinh
tế thị trường, đối với những Tài sản Nhà nước giao cho các
Doanh nghiệp, tổ
chức kinh tế, kinh doanh... công sản không chỉ bao hàm
những Tài sản hữu
hình, mà còn có những Tài sản được thể hiện là những tài
sản vô hình.
Đối lập với khái
niệm về công sản là Tài sản “Tư”. Sự khác biệt cơ bản
giữa công sản và
Tài sản “Tư” được thể hiện ở những điểm cơ bản sau:
Một là, công sản
thuộc sở hữu công cộng bao gồm sở hữu Nhà nước, sở
hữu của các tổ
chức kinh tế, xã hội nghĩa là sở hữu của nhiều người, còn Tài sản
“Tư” là những
tài sản thuộc sở hữu của cá nhân hoặc một số thành viên trong xã
hội.
Hai là, công sản
được sử dụng, khai thác vì lợi ích chung của toàn
xã hội, còn Tài
sản “Tư” được sử dụng, khai thác vì lợi ích riêng của Chủ sở
hữu.
Ba là, Việc quản
lý công sản chịu sự điều chỉnh của “luật công”, còn
việc quản lý Tài
sản “Tư” không chịu sự điều chỉnh của “luật công”mà tuỳ
thuộc vào mục
đích sử dụng của Chủ sở hữu và Pháp luật hiện hành.
Như vậy, về thực
chất, sự khác biệt giữa công sản và Tài sản “Tư” xuất
phát từ sự khác
biệt trong việc phân định 3 quyền: sở hữu, sử dụng và định đoạt
giữa công sản và
“Tài sản Tư” hoàn toàn không giống nhau. Cụ thể là:
- Đối với Tài sản
“Tư”, 3 quyền trên được được tập trung ở chủ sở hữu. Do vậy
việc sở hữu, sử
dụng và định đoạt được thực hiện theo ý muốn chủ quan của
Chủ sở hữu mà
không phụ thuộc vào khách thể nào.
- Đối với công sản:
quyền sở hữu, sử dụng và định đoạt được tách rời trong
thực tế quản lý
Tài sản do việc Nhà nước giao Tài sản cho các ngành, các cấp,
các cơ quan quản
lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức chính
trị, tổ chức
chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã
hội, tổ chức xã
hội – nghề nghiệp quản lý, sử dụng (Đối với công sản là đất đai,
Nhà nước còn
giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng).
160
Chính vì vậy,
căn cứ vào sự khác biệt cơ bản trên, vấn đề đặt ra đối với
việc xây dựng chế
độ, chính sách và cơ chế quản lý công sản trong điều kiện
Việt Nam đang
xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ
nghĩa phải chú ý
đến những vấn đề sau:
Việc
xây dựng chế độ, chính sách và cơ chế quản lý công sản phải bảo
đảm cơ sở pháp
lý nhằm xác định quyền sở hữu công sản là sở hữu toàn
dân trong đó Nhà
nước là Đại diện Chủ sở hữu duy nhất;
Các
chính sách chế độ quản lý công sản phải thể hiện sự phân cấp nhằm
gắn trách nhiệm
của các cấp, các ngành và các đối tượng được Nhà nước
giao quyền quản
lý và sử dụng công sản một các rõ ràng và chặt chẽ
nhằm bảo vệ và sử
dụng có hiệu quả công sản, phát triển kinh tế xã hội
nâng cao đời sống
vật chất, văn hoá không ngừng cho nhân dân.
Việc
xây dựng cơ chế quản lý công sản đòi hỏi: Một mặt phải bảo đảm
việc quản lý thống
nhất công sản theo các chính sách chế độ của Nhà
nước, mặt khác
phải thực hiện việc quản lý công sản gắn với thị trường
nhằm nâng cao
tính tự chủ của các cơ quan Nhà nước trong việc quản lý,
khai thác và sử
dụng có hiệu quả công sản, từng bước xã hội hoá những
Dịch vụ công mà
Nhà nước không cần nắm giữ nhằm tiết kiệm triệt để
việc đầu tư mua
sắm Tài sản cho quốc gia.
1.2.3. Phân loại
công sản.
Để đảm bảo sử dụng
có hiệu quả công sản, vấn đề phân loại một các khoa
học và hợp lý
các loại công sản có một ý nghĩa vô cùng quan trọng trong công
tác quản lý và sử
dụng trong việc phát triển kinh tế xã hội. Trong thực tế, công
sản đa dạng về
hình thức tồn tại, công năng sử dụng và đối tượng sử dụng. Để
nhận biết và có
các biện pháp quản lý, sử dụng có hiệu quả, công sản được phân
loại như sau:
Phân loại công sản
theo thời gian sử dụng:
Theo cách phân
loại này, công sản bao gồm:
- Các tài sản có
thời gian sử dụng nhất định và sẽ bị hao mòn dần trong quá
trình khai thác,
sử dụng như: Tài nguyên, khoáng sản và các tài sản nhân tạo
161
khác nhau: nhà cửa,
công trình kiến trúc, cơ sở hạ tầng...
- Các loại tài sản
có thể sử dụng vĩnh viễn không mất đi như tài nguyên, đất, tài
nguyên nước,
không khí... Tuy nhiên, việc phân loại này chỉ là tương đối, vì
ngay tài nguyên
đất nếu không có biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ tốt sẽ bị
sói mòn, cằn cỗi;
không khí có thể bị ô nhiễm...
Phân loại công sản
theo nguồn gốc hình thành:
Theo cách phân
loại này, công sản gồm:
- Tài nguyên thiên
nhiên là nguồn của cải vật chất nguyên khai được hình thành
và tồn tại trong
tự nhiên như: đất đai, rừng tự nhiên, biển, vùng trời, sông ngòi,
khoáng sản trong
lòng đất, những danh lam thắng cảnh, không khí...
- Tài sản nhân tạo
là tất cả các tài sản do con người tạo lập ra và được duy trì
qua các thế hệ
như: hệ thống cơ sở hạ tầng, các công trình văn hoá, các cổ vật,
nhà cửa, phương
tiện đi lại, thiết bị máy móc....
Phân loại công sản
theo đối tượng quản lý, sử dụng tài sản:
Theo cách phân
loại này công sản bao gồm:
1...
Công sản thuộc
khu vực các cơ quan Nhà nước và đơn vị sự
nghiệp công lập:
là những tài sản của Nhà nước giao cho các cơ quan
quản lý nhà nước,
đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội, tổ chức
chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ
chức xã hội –
nghề nghiệp (gọi chung là cơ quan hành chính, đơn vị
sự nghiệp) quản
lý, sử dụng gồm:
Nhà,
đất thuộc trụ sở làm việc, kho tàng, trường học, bệnh viện, trạm trại
nghiên cứu thí
nghiệm...
Các
phương tiện đi lại.
Trang
thiết bị làm việc và các tài sản khác.
1...
Tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia bao gồm:
Hệ
thống giao thông: đường bộ, đường thuỷ, đường hàng không, bến
cảng, bến phà, bến
xe, cầu, sân bay, nhà ga...
Hệ
thống các công trình thuỷ lợi: đê điều, hệ thống kênh mương, trạm
162
bơm, hồ chứa nước,
đập thuỷ lợi...
Hệ
thống chiếu sáng, cấp, thoát nước...
Hệ
thống các công trình văn hoá, di tích lịch sử đã được xếp hạng.
1...
Tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước theo quy định của pháp
luật:
Tang
vật, phương tiện vi phạm pháp luật bị tịch thu sung quỹ nhà nước.
Tài
sản chôn dấu, chìm đắm được tìm thấy; tài sản vắng chủ, vô chủ và các
tài sản khác được
trở thành Tài sản công theo quy định của pháp luật.
Tài
sản do tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hiến, biếu, tặng, cho,
đóng góp, giao lại
cho Nhà nước; tài sản viện trợ của các tổ chức Chính
phủ, phi Chính
phủ.
Tài
sản khác...
- Công sảngiao cho
các Công ty Nhà nước quản lý, sử dụng bao gồm: nhà
xưởng, đất đai,
trang thiết bị , máy móc, phương tiện đi lại, vốn bằng tiền... và
vốn nhà nước đầu
tư vào các doanh nghiệp khác thành lập và hoạt động theo
Luật Doanh nghiệp,
Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật Hợp tác xã.
- Đất đai, rừng
núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn tự
nhiên ở vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời.
Phân loại công sản
theo giá trị bằng tiền
Theo cách phân
loại này công sản bao gồm:
- Tài sản không thể
quy đổi thành tiền (vô giá): là toàn bộ các tài sản tiềm năng,
phần lớn các tài
sản có giá trị nhân văn như: các di tích lịch sử văn hoá danh
lam thắng cảnh...
- Tài sản có thể
quy đổi thành tiền hoặc bản thân tài sản đó đã là tiền như: các
loại tài sản Tài
chính, vàng, ngoại tệ, chứng khoán...
Phân loại công sản
theo khả năng khai thác
Theo cách phân
loại này công sản bao gồm:
- Tài sản hiện có:
là loại tài sản có thể khai thác được ngay để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi
ích công cộng.
163
- Tài sản tiềm
năng: bao gồm các tài sản đã hoặc sẽ phát hiện và phục vụ nhu
cầu công tác
trong tương lai.
Phân loại công sản
theo tính chất sử dụng
Theo cách phân
loại này công sản bao gồm:
- Tài sản cố định:
Là những tài sản có thể là động sản hoặc bất động sản, có giá
trị lớn và thời
gian sử dụng lâu dài, Trong đó có những tài sản cô định được coi là
hữu hình khi những
tài sản đó được biểu hiện bằng những hình thái vật chất cụ
thể trong quá
trình hình thành và sử dụng của các đơn vị tổ chức được Nhà nước
giao cho nhằm thực
hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Ngoài ra còn có
những tài sản cố
định vô hình là những tài sản tuy không biểu hiện bàng hình thái
vật chất song nó
có giá trị không nhỏ, đặc biệt là những tài sản của các Doanh
nghiệp và đơn vị
kinh tế của Nhà nước hiện nay.
- Tài sản lưu động:
Là những tài sản có giá trị nhỏ và thời gian sử dụng không
lâu dài.
1.3. Vai trò của
công sản.
Công sản là nguồn
tiềm lực để phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh,
quốc phòng; một
niềm tự hào dân tộc, một cuộc sống vật chất, văn hoá, tinh
thần vô cùng quý
giá mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Công sản là
nền tảng, là vốn
liếng để khôi phục và xây dựng kinh tế chung để làm cho dân
giàu nước mạnh,
để nâng cao đời sống nhân dân”. Vai trò của công sản có thể
được xem xét dưới
nhiều khía cạnh: kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội... đó là:
Công sản là nguồn
tài sản lớn tạo nên môi trường, môi sinh đảm bảo cho các
hoạt động kinh tế
- xã hội của con người.
Công sản mà trước
hết là tài nguyên thiên nhiên vừa là tiềm năng kinh tế
hiện thực vừa là
điều kiện giữ gìn môi trường, môi sinh đảm bảo cho sản xuất,
đặc biệt là sản
xuất nông, lâm, ngư nghiệp. Đồng thời rừng, biển, sông, hồ còn
tạo ra bầu không
khí trong lành rất cần thiết cho cuộc sống con người. Đó cũng
là môit rường,
môi sinh được thiên nhiên ban tặng cho con người. Mặt khác,
công sản còn là
điều kiện vật chất để nâng cao thể chất và tinh thần cho con
người. Con người
lao động hiện nay không chỉ cần có tri thức, trình độ khoa học
164
kỹ thuật mà còn
phải có thể chất cường tráng, có hiểu biết về văn hoá. Để tạo
cho con người đạt
được các yêu cầu này, Nhà nước phải đầu tư, mua sắm các
công sản trang bị
cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá,
xã hội, thể dục
thể thao....
Công sản là yếu
tố cơ bản của quá trình sản xuất xã hội.
Công sản là một
trong các yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất. Xét trên
phạm vi toàn thế
giới, nếu không có tài nguyên, đất đai thì không có sản xuất và
cũng không có sự
tồn tại của loài người. Sản xuất luôn là sự tác động qua lại của
ba yếu tố cơ bản:
sức lao động của con người, tư liệu lao động và đối tượng lao
động. Đối tượng
lao động là các vật thể mà lao động của con người tác động
vào để biến
thành các sản phẩm mới phục vụ cho con người. Đối tượng lao
động có thể có sẵn
trong thiên nhiên có thể là loại vật thể đã qua chế biến.
Nhưng suy cho
cùng, cơ sở của mọi đối tượng lao động đều có nguồn khai thác
từ đất đai và
tài nguyên thiên nhiên. Tư liệu lao động (trừ đất đai là một tư liệu
đặc biệt) đều là
những tài sản do con người tạo ra để truyền dẫn sự tác động của
con người lên đối
tượng lao động thành các sản phẩm mới phục vụ cho con
người. Đối tượng
lao động và tư liệu lao động đều là công sản. Như vậy, tư liệu
lao động và đối
tượng lao động là hai yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất vật
chất cũng có
nghĩa là công sản là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất.
Công sản là nguồn
vốn tiềm năng cho đầu tư phát triển.
Đầu tư phát triển
có vị trí quan trọng trong hệ thống chính sách kinh tế của
mỗi quốc gia nhằm
đảm bảo sự tăng trưởng kinh tế, chuyển đổi cơ cấu kinh tế,
phát triển toàn
diện, bền vững của nền kinh tế. Thông qua đầu tư phát triển, công
sản được bảo tồn,
phát triển. Nhưng muốn đầu tư phát triển phải có vốn đầu tư.
Vốn đầu tư ở đây
là tài sản, hàng hoá và dịch vụ đưa vào sản xuất. Muốn có vốn
cho đầu tư phát
triển mọi quốc gia đều phải khai thác từ nguồn tiết kiệm, nguồn
nhân lực, nguồn
tài nguyên thiên nhiên. Nguồn tài nguyên thiên nhiên chính là
công sản. Công sản
là cơ sở, là tiền đề cho đầu tư phát triển, là yếu tố đầu vào
cho mọi quá
trình sản xuất, là nguồn lực quan trọng cho đầu tư phát triển. Toàn
bộ công sản là
nguồn tài chính của đất nước vì nguồn tài chính của đất nước
165
được tồn tại dưới
hai dạng: thứ nhất là dạng tiền tệ, thứ hai là dạng hiện vật
nhưng có khả
năng chuyển hoá thành tiền tệ khi có tác động của ngoại lực; đó là
nguồn Tài chính
tiềm năng. Nếu công sản được sử dụng, khai thác có hiệu quả,
tiết kiệm sẽ tạo
ra điều kiện để phát triển sản xuất, đặc biệt là các ngành sản xuất
nông, lâm, ngư
nghiệp và các ngành công nghiệp hoạt động dựa trên nguồn tài
nguyên thiên
nhiên. Ngược lại sẽ gây ra lãng phí, thất thoát làm suy giảm nguồn
nội lực của đất
nước.
Tuy nhiên, đối với
quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế, công sản chỉ
là điều kiện cần
chưa phải là điều kiện đủ. Công sản chỉ trở thành sức mạnh kinh
tế khi con người
biết tổ chức khai thác hợp lý và sử dụng nó tiết kiệm, có hiệu
quả. Trong lịch
sử phát triển, có nhiều quốc gia có nguồn công sản dồi dào, tài
nguyên khoáng sản
phong phú, điều kiện tự nhiên thuận lợi song vẫn là các nước
kém phát triển.
Ngược lại có những quốc gia ít tài nguyên khoáng sản nhưng vẫn
là các quốc gia
phát triển như Nhật Bản, Singapore.
Công sản là điều
kiện vật chất phục vụ cho hoạt động bộ máy quản lý điều hành
của các cơ
quanNhà nước, là nhân tố quan trọng trong quá trình tổ chức thực
hiện các hoạt động
sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập.
- Để duy trì bộ
máy hoạt động của bộ máy cơ quan hành chính Nhà nước; Nhà
nước cần phải
trang bị các tài sản như: nhà đất thuộc trụ sở làm việc, phương
tiện đi lại,
trang thiết bị làm việc... Hoạt động của bộ máy cơ quan hành chính
Nhà nước không
thể thiếu được trong mỗi quốc gia vì nó đảm bảo cho các hoạt
động của xã hội
được diễn ra thông suốt. Muốn nâng cao hiệu suất hoạt động
của các cơ quan
hành chính Nhà nước theo hướng tinh giản biên chế thì phải
tăng cường trang
bị tài sản cho bộ máy này cả về số lượng và chất lượng.
- Công sản là
nhân tố quan trọng trong quá trình tổ chức thực hiện các hoạt
động sự nghiệp của
các đơn vị sự nghiệp nhằm giúp các đơn vị sự nghiệp cung
cấp các sản phẩm
dịch vụ công với chất lượng cao cho con người. Nó là điều
kiện vật chất để
đào tạo con người có tri thức, có năng lực khoa học; để thực
hiện nghiên cứu
khoa học và áp dụng các thành tựu khoa học vào sự nghiệp
phát triển kinh
tế - xã hội.
166
Công sản là điều
kiện vật chất đê không ngừng nâng cao đời sống vật chất và
tinh thần cho
nhân dân.
Trong thực tiễn
xây dựng Chủ nghĩa xã hội hiện nay ở nước ta, xuất phát
điểm từ một nước
nghèo nàn và lạc hậu, việc bảo đảm không ngừng nâng cao
đời sống vật chất
và tinh thần cho nhân dân không chỉ trông vào các nguồn lực
do nước ngoài đầu
tư, mà Đảng và Nhà nước coi: những công sản của đất nước
chính là nội lực
– là chủ yếu nhằm từng bước phát triển kinh tế xã hội, thực hiện
xoá đói giảm
nghèo để nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho các tầng lớp
nhân dân .
2. KHÁI QUÁT VỀ
QUẢN LÝ CÔNG SẢN.
2.1. Sự cần thiết
và nguyên lý quản lý công sản.
2.1.1. Sự cần
thiết quản lý công sản.
Tất cả các quốc
gia trên thế giới đều hình thành một bộ phận tài sản để
phục vụ cho khu vực
công cộng của đất nước. Tùy theo chế độ chính trị xã hội
khác nhau, quy
mô và phương thức quản lý công sản cũng không hoàn toàn
giống nhau. Tuy
nhiên, khi nói đến quản lý công sản, người ta đều thừa nhận là:
Quản lý công sản
là quá trình tác động và điều chỉnh vào sự hình thành và vận
động của Tài sản
nhằm khai thác sử dụng Tài sản một cách hiệu quả nhất vì lợi
ích của đất nước.
Quản lý công sản
là một tất yếu thể hiện qua một số điểm sau đây:
Một là, công sản
là tài sản của Nhà nước, của nhân dân do đó việc quản
lý tốt để tạo lập,
khai thác và sử dụng công sản hiệu quả là đòi hỏi khách quan
trong quá trình
xây dựng và phát triển của đất nước. Đó là nhiệm vụ quan trọng
của mọi quốc
gia.
Hai là, công sản
đặc biệt là cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phản
ánh sự phát triển
của mỗi quốc gia, mỗi địa phương, mỗi vùng. Nhà nước cần có
kế hoạch tạo lập,
quản lý, khai thác phần tài sản công này một cách hợp lý, đồng
đều nhằm đảm bảo
sự phát triển cân đối các vùng, miền, lãnh thổ.
Ba là, công sản
đặc biệt là phần công sản trong các cơ quan Nhà nước, là
phần vốn hiện vật
của cơ quan, được hình thành từ nguồn chi tiêu công. Đó là
167
điều kiện đảm bảo
cho các cơ quan nhà nước thực hiện tốt các chức năng,
nhiệm vụ được
giao. Quản lý tốt phần công sản trong các cơ quan Nhà nước qua
việc mua sắm, sử
dụng, bảo quản công sản, chống thất thoát lãng phí là đòi hỏi
đồng thời là
trách nhiệm, nghĩa vụ của tất cả mọi cán bộ công chức trong các cơ
quan nhà nước.
Cuối cùng, Quản
lý công sản là yêu cầu mong muốn của mọi người dân,
tạo lập, khai
thác, sử dụng công sản có ý nghĩa kinh tế chính trị và xã hội to lớn.
Uy tín của Nhà
nước, của cán bộ công chức nhà nước một phần rất lớn được
công dân đánh
giá thông qua việc quản lý, sử dụng công sản.
2.1.2. Những
nguyên lý quản lý công sản.
Mục tiêu quản lý
công sản là nhằm tạo lập, khai thác, sử dụng Tài sản một cách
hợp lý, hiệu quả
phục vụ tốt nhất cho quá trình thực hiện Công nghiệp hóa và
hiện đại hóa nhằm
phát triển đất nước, xây dựng nền hành chính quốc gia vững
mạnh. Để đạt mục
tiêu trên, công sản được quản lý theo những nguyên lý cơ
bản sau:
Thứ nhất, thống
nhất về cơ chế, chính sách, chế độ quản lý; đồng thời
phải có cơ chế,
chính sách, chế độ quản lý, sử dụng đối với những tài sản có
tính đặc thù
riêng, đối với ngành, địa phương, tổ chức sử dụng tài sản phục vụ
cho các hoạt động
có tính đặc thù riêng. Thống nhất quản lý trên cơ sở để đảm
bảo cơ chế,
chính sách, chế độ quản lý tài sản phù hợp với đặc điểm của công
sản. Nội dung của
thống nhất quản lý là Chính phủ thống nhất quản lý công sản;
Quốc hội, Chính
phủ quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản áp
dụng chung cho mọi
tài sản và quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý cụ
thể đối với những
tài sản có giá trị lớn mà hầu hết cơ quan nhà nước, các đơn vị
lực lượng vũ
trang, các đơn vị sự nghiệp công và các tổ chức khác được Nhà
nước giao trực
tiếp sử dụng (có thể gọi là những tài sản chủ yếu và được sử
dụng phổ biến).
Trên cơ sở cơ chế, chính sách, chế độ quản lý công sản do Quốc
hội, Chính phủ
quy định; các Bộ, ngành, địa phương quy định cơ chế, chính
sách, chế độ quản
lý đối với những tài sản có tính đặc thù riêng (có thể gọi là
168
những tài sản có
tính đặc thù) và những tài sản phục vụ cho các hoạt động đặc
thù.
Thứ hai, thực hiện
quản lý và sử dụng công sản theo tiêu chuẩn, định
mức. Quản lý và
sử dụng công sản theo tiêu chuẩn định mức để công tác quản
lý, sử dụng tài
sản phù hợp với đặc điểm của công sản; đồng thời để thống nhất
tiêu chuẩn, định
mức sử dụng từng loại tài sản cho từng đối tượng sử dụng,
tránh hiện tượng
mạnh ai người đó trang bị tuỳ tiện theo ý muốn của mình, tuỳ
thuộc vào khả
năng vốn liếng (kinh phí) của đơn vị; tiêu chuẩn, định mức sử
dụng tài sản còn
là thước đo đánh giá mức độ sử dụng tiết kiệm và hiệu quả
công sản của từng
đơn vị; mặt khác, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản là cơ
sở để thực hiện
công tác quản lý, thực hiện sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà
nước. Chính phủ
hoặc Chính phủ phân cấp cho Thủ tưóng Chính phủ quy định
tiêu chuẩn, định
mức sử dụng đối với những tài sản có giá trị lớn được sử dụng
phổ biến ở các
cơ quan nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, các
đơn vị sự nghiệp
công và các tổ chức khác. Trên cơ sở tiêu chuẩn, định mức sử
dụng tài sản đối
với các tài sản sử dụng phổ biến, các Bộ, ngành, địa phương
quy định tiêu
chuẩn, định mức sử dụng đối với những tài sản sử dụng có tính
đặc thù.
Thứ ba, thực hiện
phân cấp quản lý công sản. Phân cấp quản lý công sản
để đảm bảo việc
quản lý công sản phù hợp với đặc điểm của công sản; đồng
thời cũng được
xuất phát từ phân cấp trách nhiệm, quyền hạn quản lý kinh tế -
xã hội giữa Quốc
hội, Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương, giữa
Chính phủ với
các Bộ, ngành về việc xây dựng cơ chế, chính sách, chế độ quản
lý tài sản; về
xây dựng và ban hành định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài sản; về
quản lý công sản
…
Thứ tư, quản lý
công sản phải gắn với quản lý ngân sách Nhà nước. Xuất
phát từ “Công sản
là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách Nhà
nước…” và mọi
chi phí trong quá trình sử dụng tài sản đều do ngân sách Nhà
nước đảm bảo (trừ
một số trường hợp cá biệt); do đó, việc quản lý công sản phải
gắn với quản lý
ngân sách nhà nước. Hay nói một cách khác, quản lý công sản
169
là quản lý ngân
sách nhà nước đã được chuyển hoá thành hiện vật – tài sản.
Quản lý công sản
phải gắn với quản lý ngân sách Nhà nước có nghĩa là mọi cơ
chế, chính sách,
chế độ quản lý công sản, định mức, tiêu chuẩn sử dụng công
sản phải phù hợp
với quy định về quản lý ngân sách Nhà nước, việc trang bị Tài
sản cho các cơ
quan nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, các đơn
vị sự nghiệp
công, các tổ chức khác phải phù hợp với khả năng của ngân sách
nhà nước và được
lập dự toán, chấp hành dự toán theo quy định của pháp luật
về ngân sách Nhà
nước.
Công sản phong
phú về chủng loại, mỗi loại có tính năng, công dụng
khác nhau, được
phân bổ ở khắp mọi miền đất nước, được giao cho các ngành,
các cấp, các tổ
chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phục vụ cho các hoạt động: quản
lý nhà nước,
giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, nghiên cứu khoa học, thể dục thể
thao, quốc
phòng, an ninh, ngoại giao… từ cấp cơ sở đến các hoạt động ở Trung
ương. Do đó, việc
quản lý công sản phải được tổ chức thực hiện theo những
nguyên lý cơ bản
sau:
2.2 Những công cụ
quản lý công sản của Nhà nước.
Nhà nước là một
chủ thể xã hội đặc biệt của xã hội. Sự ra đời và phát triển
của Nhà nước gắn
liền với sự xuất hiện của quốc gia. Nhà nước người đại diện
cho mọi thành
viên của cộng đồng, do đó Nhà nước có chủ quyền đối với tài sản
quốc gia, đồng
thời là người đại diện chủ sở hữu của công sản. Đối với tài sản
quốc gia thuộc sở
hữu cá nhân hoặc nhóm thành viên của cộng đồng, Nhà nước là
người bảo hộ, hướng
dẫn việc sử dụng các tài sản này tiết kiệm và có hiệu quả để
vừa đem lại lợi
ích chung cho toàn xã hội, vừa thoả mãn lợi ích cá nhân, của
nhóm thành viên
cộng đồng – người chủ sở hữu tài sản. Nhà nước là người đại
diện chủ sở hữu
tài sản có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt.
Nhà nước là chủ
sở hữu của mọi công sản, nhưng lại không phải là người trực
tiếp sử dụng tài
sản công. Nói một cách khác quyền sở hữu tài sản và quyền sử
dụng công sản
chưa hoàn toàn gắn với nhau. Nhà nước giao công sản cho các cơ
quan thuộc hệ thống
bộ máy Nhà nước, các đơn vị kinh tế Nhà nước sử dụng
công sản ... Để
thực hiện vai trò chủ sở hữu công sản của mình, Nhà nước phải
170
phát huy chức
năng quản lý Nhà nước đối với công sản để buộc mọi người được
giao quyền sử dụng
công sản phải bảo tồn, phát triển nguồn công sản và sử dụng
công sản tiết kiệm
và có hiệu quả phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ
được môi trường
môi sinh. Nhà nước phải thực hiện vai trò kiểm tra, kiểm soát
các quá trình
hình thành, sử dụng, khai thác và xử lý các công sản, cụ thể là:
- Công sản dù là
tài sản thiên tạo hay tài sản nhân tạo đều phải trải qua quá trình
hình thành và
đòi hỏi có sự đầu tư để hình thành như đầu tư cho công tác điều
tra khảo sát,
thăm dò đối với đất đai, tài nguyên thiên nhiên và đầu tư xây dựng,
mua sắm đối với
các tài sản nhân tạo. Do vậy, Nhà nước phải có nguồn Tài
chính để đầu tư
cho việc hình thành và phát triển công sản. Đồng thời Nhà nước
phải có cơ chế
chính sách và thực hiện kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối
với việc sử dụng
vốn đầu tư phát triển nguồn công sản để đạt yêu cầu sử dụng
vốn đầu tư tiết
kiệm và có hiệu quả.
- Trong quá
trình khai thác, sử dụng công sản, Nhà nước không phải là người
trực tiếp sử dụng,
khai thác để hưởng hoa lợi, lợi tức từ công sản. Ngược lại,
Nhà nước lại
giao công sản cho các cơ quan, lực lượng vũ trang nhân dân, tổ
chức chính trị -
xã hội, các doanh nghiệp sử dụng. Do vậy, Nhà nước phải thực
hiện quyền kiểm
tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài sản đó, nhằm buộc
người sử dụng
tài sản công phải sử dụng tài sản theo đúng mục đích, có hiệu
quả và phải hoàn
thành nghĩa vụ với Nhà nước, trong đó có nghĩa vụ với ngân
sách Nhà nước.
Nói cách một khác, người sử dụng công sản phải làm theo ý trí
của người chủ sở
hữu công sản – Nhà nước.
- Thời gian sử dụng
của hầu hết các tài sản đều có hạn. Khi tài sản không
còn sử dụng được
phải thanh lý. Nhà nước, với tư cách người chủ sở hữu công
sản, thực hiện
quyền xử lý tài sản. Nhưng phần lớn Nhà nước giao cho cơ quan
trực tiếp sử dụng
quyền xử lý tài sản; do đó, Nhà nước phải thực hiện kiểm tra,
giám sát và thu
hồi tài sản sau xử lý.
Để thực hiện sự
quản lý của Nhà nước đối với các quá trình hình thành
phát triển, khai
thác sử dụng và kết thúc của các công sản, Nhà nước phải sử
dụng tổng hợp
các công cụ quản lý sau đây:
171
Thứ nhất: Phải
xây dựng các văn bản pháp luật về quản lý công sản. Đây
là một hình thức
quản lý Nhà nước và một biện pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của quản lý
Nhà nước. Thông qua pháp luật, Nhà nước mới buộc mọi cơ
quan, đơn vị sử
dụng công sản phải theo ý chí của Nhà nước – người chủ sở hữu
công sản. Luật
pháp quy định phạm vi công sản, các nguyên tắc quản lý, sử
dụng và xử lý
công sản buộc mọi người sử dụng cũng như những quản lý công
sản phải tuân thủ.
Quản lý công sản theo pháp luật được thực hiện ở hầu hết các
nước trên thế giới
ở nhiều nước thường có các Bộ Luật về tài sản quốc gia, đồng
thời có các luật
quản lý từng tài sản như Luật Đất đai, Luật khoáng sản... Bộ
luật về tài sản
quốc gia quy định về phạm vi tài sản quốc gia, các nguyên tắc về
quản lý và sử dụng
tài sản, quản lý các khoản thu chi từ tài sản và chế độ theo
dõi, báo cáo tài
sản. Các luật về công sản chẳng những là công cụ quan trọng để
thực hiện vai
trò quản lý vĩ mô đối với tài sản quốc gia mà còn thực hiện vai trò
chủ sở hữu Tài sản
của Nhà nước.
Thứ hai: Sử dụng
các cơ chế kinh tế để quản lý công sản.
Cơ chế kinh tế để
quản lý công sản bao gồm hệ thống kế hoạch hoá và hệ
thống đòn bảy
kinh tế như giá cả, tài chính, thuế, tín dụng.... Trong đó các cơ
chế Tài chính có
vai trò quan trọng góp phần thúc đẩy sự hình thành và phát
triển công sản,
khai thác, sử dụng tài sản tiết kiệm và có hiệu quả, đặc biệt là
công cụ ngân
sách, kế toán và thuế.
Thứ ba: Phải
phân định rõ phạm vi, nội dung và trách nhiệm quản lý giữa
cơ quan thực hiện
sự quản lý Nhà nước với cơ quan trực tiếp sự quản lý, sử
dụng tài sản.
Như chúng ta đều biết quyền sở hữu và quyền sử dụng công sản
thường là tách
khỏi nhau; do đó, Nhà nước không chỉ thực hiện quyền sở hữu
công sản bằng
pháp luật và cơ chế chính sách mà còn phải có cơ chế tổ chức để
quản lý và kiểm
tra, giám sát việc sử dụng tài sản. Nói đến cơ chế tổ chức để
quản lý công sản
trước hết phải nói đến cơ quan quản lý công sản. Theo nguyên
lý công sản là một
nguồn Tài chính tiềm năng dưới dạng hiện vật, giúp Nhà
nước thống nhất
quản lý công sản là cơ quan Tài chính. Do vậy, ở tất cả các
nước, Chính phủ
đều giao cho cơ quan Tài chính là người đại diện chủ sở hữu
172
công sản thực hiện
thống nhất quản lý Tài sản bằng luật pháp và các cơ chế tài
chính (có nước
còn gọi cơ quan Tài chính là Tổng quản công sản như Hàn
Quốc). Các
ngành, địa phương sử dụng tài sản chỉ là có quyền sử dụng công sản
và đều chịu sự
quản lý chung của cơ quan Tài chính. ở nước ta, theo Điều 206
của Bộ Luật dân
sự Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với công sản,
Chính phủ thống
nhất quản lý và đảm bảo sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và
tiết kiệm công sản.
Tiếp đó, Luật Ngân sách Nhà nước ban hành năm 1996 đã
quy định Bộ Tài
chính có trách nhiệm và quyền hạn tổ chức, quản lý, kiểm tra
việc sử dụng tài
sản Nhà nước (công sản). Nhà nước đã quy định nhiệm vụ của
Bộ Tài chính:
- Trong việc quyết
định chủ trương đầu tư, mua sắm, bảo dưỡng, duy tu, sửa
chữa tài sản:
- Trong việc điều
chuyển, thu hồi, thanh xử lý tài sản.
- Quản lý tài
chính trong việc xác định nguồn tài nguyên, đất đai và tài sản cơ sở
hạ tầng phục vụ
lợi ích công cộng.
- Quản lý tài sản
trong quá trình dự trữ Nhà nước;
- Quản lý tài sản
được xác lập quyền sở hữu Nhà nước.
2.3. Phân cấp quản
lý công sản.
Một trong những
đặc điểm cơ bản của công sản: quyền sở hữu, sử dụng và
định đoạt được
tách rời trong thực tế quản lý công sản do việc Nhà nước giao
Tài sản cho các
ngành, các cấp, các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp
công lập, tổ chức
kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức
chính trị xã hội
– nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp
quản lý, sử dụng
(Đối với Tài sản là đất đai, Nhà nước còn giao cho hộ gia đình,
cá nhân sử dụng).
Do đó, Nhà nước Trung ương không thể thực hiện quản lý
nhà nước đối với
toàn bộ quá trình hình thành, khai thác, sử dụng, kết thúc tài
sản của tất cả
các ngành, các cấp, các đơn vị được giao trực tiếp sử dụng tài sản.
Nhà nước phải thực
hiện phân cấp quản lý công sản cho các cấp, các ngành, các
đơn vị; điều đó
có nghĩa là Nhà nước trao quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ
trong việc quản
lý và sử dụng công sản cho họ. Nói một cách khác phân cấp
173
quản lý công sản
là phân định rõ phạm vi, nội dung, quyền hạn, trách nhiệm
quản lý công sản
giữa Chính phủ Trung ương với các cấp chính quyền địa
phương và đơn vị
trực tiếp sử dụng tài sản, giữa Chính phủ với các Bộ, ngành
và đơn vị trực
tiếp sử dụng tài sản. Có người còn nói đó là sự phân cấp theo
chiều dọc và
phân cấp theo chiều ngang. Chính vì vậy, việc phân cấp quản lý
công sản phải được
thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau:
2.3.1. Nguyên tắc
phân cấp quản lý công sản.
- Phân cấp quản
lý công sản phải phù hợp với phân cấp về quản lý kinh tế
- xã hội, về tổ
chức bộ máy nhà nước. Thực vậy: nếu phân cấp quản lý công sản
không phù hợp với
phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội, phân cấp về tổ chức bộ
máy nhà nước sẽ dẫn
đến sự thiếu đồng bộ trong quản lý nhà nước về kinh tế -
xã hội với nguồn
lực tài sản phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Sự
thiếu đồng bộ
này dẫn đến hiệu quả quản lý thấp và phức tạp.
- Phân cấp quản
lý công sản phải phù hợp với phân cấp về quản lý ngân
sách nhà nước. Hầu
hết công sản đều có nguồn gốc từ nguồn vốn ngân sách Nhà
nươc, mặt khác,
quản lý ngân sách là quản lý nguồn lực tài chính bằng tiền của
Nhà nước còn quản
lý công sản là thực hiện quản lý nguồn lực bằng hiện vật
của Nhà nước; do
đó, hai mặt này phải được quản lý phù hợp với nhau mới tạo
ra sức mạnh
chung của đất nước. Hơn nữa, công sản được hình thành từ nguồn
ngân sách nhà nước
và trong quá trình khai thác, sử dụng công sản đều gắn với
quá trình lập và
chấp hành ngân sách nhà nước; Do đó, việc phân cấp quản lý
công sản phải gắn
và phù hợp với phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
- Phân cấp quản
lý tài sản công phải phù hợp với trình độ và năng lực
quản lý của mỗi
cấp, mỗi ngành và đơn vị được giao trực tiếp sử dụng công sản.
Nếu việc phân cấp
không phù hợp sẽ dẫn đến hậu quả là hiệu quả quản lý thấp,
sử dụng công sản
không đúng mục đích, thậm chí gây lãng phí và thất thoát
công sản.
2.3.2. Nội dung
phân cấp quản lý công sản.
174
Phân cấp quản lý
công sản là phân định rõ phạm vi, nội dung, quyền hạn,
trách nhiệm quản
lý công sản. Do vậy, phân cấp quản lý công sản bao gồm hai
nội dung cơ bản
sau:
Phân cấp việc
xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, chế độ quản lý công sản.
Việc phân cấp
xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, chế độ quản lý
công sản được thực
hiện như sau:
Quốc
hội ban hành Luật về quản lý công sản.
Chính
phủ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật về quản lý
công sản; quy định
cụ thể về cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản
chung và đối với
từng tài sản cụ thể có giá trị lớn và được sử dụng phổ
biến tại các cơ
quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công, đơn vị lực lượng
vũ trang nhân
dân, tổ chức khác
Thủ
tướng Chính phủ quy định cơ chế chính sách, chế độ quản lý đối với
một loại tài sản,
một tài sản cụ thể theo phân cấp của Chính phủ.
Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh
(tỉnh trưởng),
thành phố (thị trưởng), đặc khu, khu tự trị (gọi chung là địa
phương) quy định
cơ chế, chính sách, chế độ quản lý đối với tài sản đặc
thù, tài sản sử
dụng cho hoạt động đặc thù của ngành, địa phương
Phân cấp về quản
lý nhà nước đối với công sản.
Về phân cấp quản
lý nhà nước đối với công sản được thực hiện như sau:
- Chính phủ thống
nhất quản lý nhà nước đối với công sản; có một Bộ, ngành
được phân công
giúp Chính phủ thực hiện.
- Phân cấp giữa
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các Bộ, ngành, địa
phương về ban
hành định mức, tiêu chuẩn sử dụng (trang bị) tài sản; theo đó,
Thủ tướng Chính
phủ ban hành định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài sản đối với
những tài sản có
giá trị lớn, được sử dụng phổ biến tại các cơ quan nhà nước,
đơn vị sự nghiệp
công, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, tổ chức kinh tế
công (của Nhà nước),
tổ chức khác; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ, người đứng đầu
ở địa phương ban hành định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài
175
sản đối với những
tài sản đặc thù, tài sản sử dụng cho hoạt động đặc thù của
ngành, địa
phương.
- Phân cấp giữa
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các Bộ, ngành, địa
phương về thẩm
quyền, trách nhiệm quản lý đối với công sản được thực hiện
với các nội
dung:
Phân
cấp về quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm quyết định quy hoạch,
kế hoạch phát
triển công sản; phân cấp về quản lý;
Thẩm
quyền, trách nhiệm quyết định đầu tư xây dựng mới, mua sắm công
sản;
Phân
cấp về quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm quyết định xác lập
quyền sở hữu của
nhà nước đối với tài sản được xác lập sở hữu nhà nước
theo quy định của
pháp luật; phân cấp về quản lý và thẩm quyền, trách
nhiệm lập phương
án xử lý, quyết định phương án xử lý đối với tài sản
được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xác lập quyền sở hữu của Nhà
nước;
Phân
cấp về quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm đăng ký sử dụng tài sản:
quy định các tài
sản phải đăng ký, nội dung đăng ký, nơi đăng ký tài sản;
phân cấp về quản
lý và thẩm quyền, trách nhiệm quyết định việc duy tu,
bảo dưỡng, sửa
chữa tài sản;
Phân
cấp về quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm điều chuyển, thu hồi tài
sản; phân cấp về
quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm xử lý tài sản không
cần dùng, không
còn sử dụng được (thanh lý tài sản);
Phân
cấp về quản lý và thẩm quyền, trách nhiệm kiểm kê, thống kê, báo
cáo, thanh tra,
kiểm tra việc quản lý, sử dụng tài sản.
Để phân rõ trách
nhiệm của các ngành các cấp, đồng thời nâng cao tính
độc lập, tự chủ
, trách nhiệm trong trong quản lý và sử dụng Tài sản công,
việc phân cấp quản
lý công sản là vấn đề vô cùng quan trọng. Trong đó
việc xác định những
vấn đề có tính nguyên tắc và nội dung phân cấp quản
lý công sản có vị
trí trọng yếu.
3. NỘI DUNG VÀ
PHẠM VI QUẢN LÝ CÔNG SẢN.
176
3.1. Nội dung quản
lý công sản.
Công tác quản lý
công sản là thực hiện việc quản lý công sản theo các
tiêu chí nhất định
nhằm quản lý chặt chẽ công sản theo đúng chính sách, chế độ,
phù hợp với quy
hoạch, kế hoạch và đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả và phù hợp với
thị trường. Tuỳ
theo các tiêu chí khác nhau, nội dung của quản lý công sản sẽ
được xác định cụ
thể hơn. Trong thực tiễn hiện nay, xét về mặt lý luận cũng như
thực tiễn có thể
căn cứ vào một số tiêu chí cụ thể sau để xác định nội dung quản
lý công sản như:
- Quản lý theo
quy phạm pháp luật;
- Quản lý theo
quy hoạch và kế hoạch;
- Quản lý theo
phân cấp quản lý;
- Xã hội hoá
trong trong quản lý và khai thác sử dụng;
Tuy nhiên, trong
thực tiễn công tác quản lý hiện nay, công tác quản lý
công sản thường
căn cứ theo tiêu chí quan trọng nhất là: Quản lý theo quá trình
hình thành và sử
dụng Tài sản. Cụ thể là: Công tác quản lý công sản là thực hiện
quản lý công sản
kể từ giai đoạn quyết định chủ trương đầu tư mua sắm và thực
hiện đầu tư mua
sắm tài sản và quản lý quá trình hình thành tài sản, quản lý quá
trình duy trì,
khai thác, sử dụng tài sản bao gồm cả việc bảo dưỡng, sửa chữa
(duy tu), tôn tạo
tài sản, quản lý quá trình kết thúc tài sản. Căn cứ theo tiêu chí
này, nội dung quản
lý công sản bao gồm:
3.2.1. Quản lý
quá trình hình thành tài sản:
Quá trình này gồm
hai giai đoạn: quyết định chủ trương đầu tư mua sắm
và thực hiện đầu
tư mua sắm:
- Đối với tài sản
trong các cơ quan Nhà nước và đơn vị sự nghiệp công
lập, cơ quan quản
lý công sản là cơ quan nắm vững định mức, tiêu chuẩn chế độ
quản lý tài sản,
nắm vững khả năng và nhu cầu cần đầu tư, xây dựng, mua sắm
tài sản của từng
đơn vị, do đó, cơ quan quản lý công sản phải là cơ quan chịu
trách nhiệm giúp
chính quyền các cấp quyết định chủ trương đầu tư, mua sắm,
xác định nhu cầu
vốn để ghi vào dự toán ngân sách Nhà nước. Sau khi có chủ
trương đầu tư,
mua sắm tài sản, việc thực hiện đầu tư, mua sắm phải được thực
177
hiện theo quy định
về đầu tư xây dựng cơ bản, quy định về mua sắm tài sản .
- Đối với tài sản
thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia là tài
sản đảm bảo cho các hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống xã
hội, an ninh quốc
phòng v.v... diễn ra thuận lợi và có hiệu quả; vì thế những tài
sản này được đầu
tư xây dựng do yêu cầu của đời sống, kinh tế, xã hội của đất
nước và việc quyết
định đầu tư nó liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành,
nhiều cấp, mà
trong đó cơ quan Tài chính nhà nước giữ vai trò quan trọng.
- Đối với Tài sản
nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, việc quyết định đầu
tư phát triển loại
tài sản này là chủ yếu phụ thuộc vào đường lối chính sách phát
triển kinh tế
nói chung và phát triển các thành phần kinh tế của Đảng và Nhà
nước trong từng
thời kỳ. Việc quyết định đầu tư tăng tài sản ở khu vực này là
trách nhiệm của
nhiều ngành, nhiều cấp và tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng
ngành, từng địa
bàn trong từng giai đoạn.
- Đối với tài sản
dự trữ nhà nước, việc tăng thêm hay rút bớt lực lượng dự
trữ nhà nước được
quyết định bởi chiến lược của một quốc gia, mà trong đó cơ
quan quản lý
công sản là một thành viên tham gia giúp Thủ tướng Chính phủ và
Chính phủ quyết
định.
- Đối với tài sản
là đất đai và tài nguyên khoáng sản khác, việc điều tra
khảo sát đo đạc
lập bản đồ địa chỉnh, điều tra khảo sát tìm kiếm các nguồn tài
nguyên khoáng sản
đều do các cơ quan quản lý chuyên ngành thực hiện bằng
các biện pháp kỹ
thuật và nghiệp vụ riêng. Những công việc ban đầu này đòi hỏi
phải được đảm bảo
bằng nguồn tài chính nhất định do cơ quan quản lý công sản
đảm nhiệm cả về
xây dựng cơ chế quản lý và thực hiện sự quản lý trực tiếp.
3.2.2. Quản lý
quá trình khai thác, sử dụng tài sản.
- Đối với tài sản
trong các cơ quan Nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
việc thực hiện sự
quản lý việc sử dụng theo mục đích, theo tiêu chuẩn, định mức
sử dụng và chế độ
sử dụng tài sản, quản lý quá trình điều chuyển tài sản từ đơn vị
này qua đơn vị
khác, điều chuyển giữa các ngành, các cấp, quản lý việc sửa chữa
tài sản v.v...
nhằm đảm bảo cho việc sử dụng tài sản phục vụ thực hiện nhiệm vụ
của đơn vị được
giao sử dụng tài sản. Đây là trung tâm của công tác quản lý công
178
sản.
- Đối với tài sản
thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia là quá
trình khai thác, sử dụng tài sản phục vụ cho mọi nhu cầu sản
xuất kinh doanh
của các ngành kinh tế quốc dân, hoạt động của đời sống văn
hoá, xã hội, hoạt
động của các sự nghiệp quốc phòng, an ninh, khoa học kỹ
thuật, y tế, xã
hội v.v... quá trình khai thác, sử dụng cũng đồng thời là quá trình
duy tu, bảo đưỡng,
sửa chữa các tài sản này. Toàn bộ công việc khai thác, sử
dụng tài sản thuộc
kết cấu hạ tầng đều do các cơ quan kỹ thuật chuyên ngành
thực hiện. Việc
khai thác, sử dụng đặt ra các yêu cầu về quản lý tài chính; chế
độ thu vào tổ chức,
cá nhân được hưởng sự phục vụ hoặc được hưởng lợi từ
công trình và cơ
chế quản lý Tài chính trong quá trình khai thác tài sản v.v...
Những nhiệm vụ
này các cơ quan trực tiếp khai thác sử dụng chỉ có thể đề xuất,
cơ quan chịu
trách nhiệm xây dựng và thực hiện quản lý là cơ quan quản lý
công sản.
- Đối với tài sản
nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, doanh nghiệp có
quyền sử dụng,
khai thác thực hiện nhiệm vụ sản xuất kinh doanh và duy trì bảo
toàn giá trị tài
sản – vốn do Nhà nước giao. Cơ quan quản lý công sản thực hiện
sự quản lý của
Nhà nước đối với tài sản, vốn mà Nhà nước giao cho doanh
nghiệp.
- Đối với tài sản
được xác lập sở hữu Nhà nước, tuỳ theo từng loại tài sản
mà Nhà nước có
thể giao cho các cơ quan Nhà nước quản lý và sử dụng theo
công dụng như:
các vật vô chủ là bất động sản như nhà đất... thì những tài sản đó
được giao cho
các cơ quan nhằm sử dụng có hiệu quả những bất động sản đó
nhằm phục vụ
kinh doanh hay phục vụ công cộng.
- Đối với đất
đai và các nguồn tài nguyên khoáng sản khác, việc khai thác
sử dụng được
pháp luật quy định. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao sử
dụng, khai thác
chịu trách nhiệm trước pháp luật. Cơ quan quản lý chuyên
ngành sẽ thực hiện
sự quản lý của Nhà nước để đảm bảo việc khai thác, sử dụng
đất đai và các
nguồn tài nguyên thiên nhiên khoáng sản phù hợp qui hoạch, kế
hoạch và pháp luật.
Quá trình khai thác sử dụng cũng đồng thời nảy sinh các
179
quan hệ kinh tế
tài chính giữa người sử dụng, khai thác với Nhà nước và giữa họ
với nhau. Việc
giải quyết các quan hệ này phải được Nhà nước quy định và thực
hiện quản lý
thông qua cơ quan quản lý công sản như định giá tài sản, cơ chế
đấu thầu khai
thác, cơ chế cho thuê và giá thuê tài sản, chính sách thu vào người
sử dụng đất đai
tài nguyên v.v.... chính sách cho phép tổ chức, cá nhân được
mang giá trị đất
đai, tài nguyên góp vốn liên doanh v.v...
3.2.3. Quản lý
quá trình kết thúc sử dụng tài sản.
Công sản đưa vào
sử dụng sau một thời gian nhất định đều có quá trình
kết thúc của nó
để thay thế bằng tài sản khác (trừ đất đai, công trình thuộc kết
cấu hạ tầng và một
số công trình có tính chất tài sản lâu bền khác). Một tài sản
kết thúc phải trải
qua quá trình thanh xử lý để thu hồi được cho Nhà nước và
đồng thời đó
cũng là căn cứ để chuẩn bị đầu tư mua sắm tài sản mới, nhiệm vụ
này là nhiệm vụ
của công tác quản lý công sản.
3.2. Phạm vi quản
lý công sản.
Xuất phát từ thực
tiễn hiện nay, đối với công sản: quyền sở hữu, sử dụng
và định đoạt được
tách rời trong thực tế quản lý công sản do việc Nhà nước giao
Tài sản cho các
ngành, các cấp, các cơ quan quản lý Nhà nước, đơn vị sự nghiệp
công lập, tổ chức
kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức
chính trị xã hội
– nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp
quản lý, sử dụng.
Do vậy, khi nói đến phạm vi quản lý công sản, cần xét xem
đối tượng quản
lý là gì? Nội dung quản lý công sản theo mức độ (hay phạm vi
cụ thể) như thế
nào? Chủ thể quản lý công sản công là “ai” ?
- Xét trên giác
độ quản lý cụ thể công sản:
Công sản do Nhà
nước giao cho các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy Nhà
nước, các đơn vị
kinh tế Nhà nước khai thác, sử dụng.... Do vậy các cơ quan
được Nhà nước
giao quản lý, khai thác và sử dụng công sản phải xác định
những tài sản cụ
thể để có biện pháp quản lý phù hợp và tuân thủ theo những
quy định chung của
Nhà nước về quản lý công sản. Trong trường hợp này,
phạm vi quản lý
công sản được hiểu là toàn bộ những tài sản cụ thể mà cơ quan
hay đơn vị phải
quản lý chặt chẽ. Do vậy: căn cứ vào đối tượng cụ thể công sản
180
được Nhà nước
giao cho quản lý và sử dụng, các cơ quan đơn vị một mặt phải
căn cứ vào những
quy định của Nhà nước về chế độ quản lý công sản, mặt khác
phải xây dựng được
cách thức quản lý phù hợp và khoa học.
- Xét trên giác
độ quản lý Nhà nước công sản:
Nhà nước không sử
dụng trực tiếp công sản, song để việc khai thác sử
dụng tài sản tiết
kiệm và có hiệu quả, Nhà nước phải sử dụng bộ máy giúp Nhà
nước tổ chức quản
lý kiểm tra việc sử dụng tài sản, đó là cơ quan quản lý công
sản. Vấn đề được
đặt ra ở đây là việc phân định phạm vi nhiệm vụ và nội dung
quản lý giữa cơ
quan quản lý công sản với các cơ quan quản lý khác và với cơ
quan, đơn vị được
giao trực tiếp sử dụng tài sản. Vấn đề này cần được xem xét
một cách đầy đủ
phù hợp với tính chất quan hệ sản xuất của từng giai đoạn ở
mỗi nước, phù hợp
với quy mô và phạm vi công sản của nước đó, phù hợp với
cơ cấu tổ chức bộ
máy quản lý Nhà nước... Chúng ta có thể xem xét phạm vi
quản lý của cơ
quan quản lý công sản đối với công sản như sau:
2.4.1. Đối với
tài sản trong các cơ quan Nhà nước.
Công sản trong
các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là một
bộ phận quan trọng
của tài sản của các cơ quan Nhà nước nói chung, trong đó
những tài sản
Nhà nước được giao cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự
nghiệp công lập
quản lý, sử dụng để thực hiện nhiệm vụ hoặc bảo tồn, bảo
dưỡng, duy trì,
giữ gìn bao gồm: nhà và đất thuộc trụ sở làm việc, nhà và đất
thuộc các cơ sở
hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao,
nghiên cứu khoa
học... phương tiện vận tải và trang thiết bị, phương tiện hoạt
động... Đây là
những tài sản được đầu tư bằng nguồn vốn của ngân sách, bằng
đóng góp của
nhân dân hoặc hiến tặng của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước
qua nhiều thế hệ
người Việt Nam. Nguyên tắc chung là: tài sản này phải được
cơ quan quản lý
công sản trực tiếp quản lý chặt chẽ quá trình đầu tư xây dựng,
mua sắm, quá
trình sử dụng và kết thúc sử dụng.
Đối với nhà, đất
thuộc trụ sở làm việc hoặc thuộc các cơ sở hoạt động sự
nghiệp kinh tế,
giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học...
phương tiện vận
tải, trang thiết bị làm việc đảm bảo cho hoạt động của các đơn
181
vị hành chính, sự
nghiệp là những tài sản mà đơn vị được giao trực tiếp sử dụng
tài sản phải sử
dụng theo chế độ, định mức, tiêu chuẩn. Những tài sản này được
đầu tư bằng nguồn
từ ngân sách Nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách Nhà
nước, những tài
sản này có thể điều động từ nơi này sang nơi khác, những tài
sản này về cơ bản
(trừ một số trường hợp đặc biệt) đều trải qua các quá trình:
hình thành, sử dụng,
thanh lý, cơ quan quản lý công sản là cơ quan nắm thực lực
tài sản chung và
của từng ngành, từng đơn vị và khả năng ngân sách Nhà nước,
cơ quan quản lý
công sản vừa là cơ quan nắm vững chế độ, tiêu chuẩn, định
mức sử dụng vừa
là cơ quan có đủ điều kiện giữ quyền tham mưu cho chính
quyền quyết định
hoặc trực tiếp quyết định theo sự phân cấp của chính quyền về
đầu tư, mua sắm,
sửa chữa, cải tạo nâng cấp v.v..., quyết định sự điều chuyển từ
nơi này sang nơi
khác, quyền quyết định việc thanh lý và xử lý tài sản.
Tuy nhiên, trong
thực tế, do phạm vi quản lý các công sản rất rộng, số
lượng đơn vị nhiều,
mặt khác, do yêu cầu của việc quản lý chặt chẽ những công
sản của cấp
ngành, cấp địa phương, vì thế, tuỳ thuộc vào thực tế, việc quản lý
công sản có thể
được phân cấp cho các ngành, các địa phương để giảm bớt các
nghiệp vụ xử lý
của cơ quan quản lý công sản và nâng cao trách nhiệm quản lý
của ngành, địa
phương.
2.4.2.Đối với
tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước theo pháp luật quy định.
Tài sản được xác
lập sở hữu Nhà nước bao gồm: Tài sản bị tịch thu sung
quĩ Nhà nước và
tiền phạt do vi phạm pháp luật; Tài sản bị chôn dấu chìm đắm
được tìm thấy;
tài sản bị đánh rơi, bỏ quên, vắng chủ, vô chủ và các tài sản khác
theo quy định của
pháp luật là của Nhà nước; tài sản do tổ chức, cá nhân trong
và ngoài nước biếu,
tặng, đóng góp và các hình thức chuyển giao quyền sở hữu
tài sản khác cho
Nhà nước; tài sản viện trợ của tổ chức phi Chính phủ, nước
ngoài và các tổ
chức quốc tế và cá nhân khác.
Những tài sản
trên đây do nhiều đơn vị trực tiếp tịch thu, tiếp nhận.
Nhưng những đơn
vị trực tiếp nhận hoặc tịch thu lại và không phải là đơn vị có
nhu cầu sử dụng
tài sản mà việc tiếp nhận, tịch thu tài sản được thực hiện vùng
với việc thực hiện
nhiệm vụ quản lý thị trường, ngành thuế thực hiện nhiệm vụ
182
thu thuế v.v...
đồng thời có bắt giữ tịch thu hàng hoá do vi phạm pháp luật. Một
số ngành khác do
vi phạm quản lý trực tiếp nhận một số vật tư, hàng hoá, tài sản
(cơ chế cũ để lại)...
những tài sản này theo pháp luật quy định là của Nhà nước
và phải được xử
lý thu về cho ngân sách. Cơ quan quản lý công sản phải trực
tiếp quản lý, xử
lý tài sản này; tuy nhiên, đối với một số hàng hoá đặc biệt (vàng
bạc đá quý, vũ
khí....) có thể giao cho cơ quan chuyên ngành bảo quản và xử lý,
nhưng về nguyên
tắc cơ quan quản lý công sản phải thực hiện quản lý ngay từ
ban đầu đến kết
thúc và xử lý thu về cho ngân sách.
2.4.3. Đối với
tài sản thuộc cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia.
Tài sản thuộc cơ
sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia
được giao cho
các đơn vị hoạt động sự nghiệp bảo tồn, duy trì, bảo dưỡng
(trung duy
tu)... khai thác sử dụng phục vụ cho hoạt động xã hội, quốc phòng,
an ninh của đất
nước, của một ngành hoặc nhiều ngành, một địa phương hoặc
nhiều địa
phương, của một bộ phận xã hội v.v... Tài sản cơ sở hạ tầng giữ vị trí
rất quan trọng
trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá nền kinh tế nước
ta. Tuy nhiên,
quá trình hình thành, sử dụng và kết thúc tài sản thuộc cơ sở hạ
tầng có những đặc
điểm riêng của nó và mỗi loại tài sản lại có những đặc điểm
riêng của nó phải
do một chuyên ngành nhất định quản lý sử dụng, khai thác:
- Các công trình
thuộc hệ thống giao thông phải do ngành giao thông trực
tiếp quản lý,
khai thác;
- Các công trình
thuộc hệ thống các công trình thuỷ lợi phải do ngành
thuỷ lợi quản lý
khai thác.
- Các công trình
văn hoá, di tích lịch sử..., phải do các chuyên ngành của
ngành văn hoá, bảo
tồn bảo tàng, quản lý bảo dưỡng, tôn tạo, duy tu và khai
thác; v.v...
Nhưng những vấn
đề chung như quyết định chủ trương đầu tư mới; cải tạo,
nâng cấp, mở rộng
công trình sẵn có phải được thực hiện theo quy định chung
về quản lý xây dựng
cơ bản của Nhà nước. Nhiệm vụ quản lý tài chính đảm bảo
cho việc sử dụng,
khai thác cũng như bảo dưỡng, duy tu, sửa chữa (duy tu) phục
183
vụ cho quá trình
sử dụng, khai thác... phải do cơ quan quản lý công sản thực
hiện. Vì yêu cầu
về tài chính đảm bảo cho công tác này không phụ thuộc vào
biên chế của đơn
vị trực tiếp quản lý, bảo tồn, sử dụng khai thác. Vì định một
mức thu trong
quá trình sử dụng khai thác những tài sản này không phụ thuộc
vào yêu cầu chi
tiêu tài chính phục vụ cho quá trình đó. Mà điều cơ bản ở đây là
chính sách thu
vào những đối tượng được phục vụ và cơ chế quản lý tà chính
trong quá trình
sử dụng, khai thác cũng như bảo đưỡng, duy tu lại chủ yếu phụ
thuộc vào vị
trí, vai trò của mỗi tài sản trong đời sống, kinh tế, xã hội của đất
nước, phụ thuộc
vào đặc điểm, tính chất của từng tài sản, sự bền vững và cường
độ khai thác sử
dụng, quy mô phục vụ của tài sản đó. Vì thế, việc quản lý tài
chính đối với
tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia, do cơ
quan quản lý tài chính Nhà nước chuyên ngành quản lý công
sản thực hiện.
2.4.4. Đối với
tài sản Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Những tài sản được
hình thành từ nguồn ngân sách Nhà nước và tài sản
được xác lập sở
hữu Nhà nước, đất đai tài nguyên thiên nhiên mà Nhà nước
giao cho doanh
nghiệp dưới hình thức vốn đề sử dụng vào mục đích sản xuất
kinh doanh,
doanh nghiệp có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn.
Tài sản Nhà nước
đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm:
- Tài sản Nhà nước
trong Công ty cổ phần;
- Tài sản Nhà nước
trong công ty trách nhiện hữu hạn (bao gồm công ty TNHH
1 thành viên và
công ty TNHH từ 2 thành viên trở lên;
- Tài sản Nhà nước
trong Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ( Doanh
nghiệp có vốn đầu
tư nước ngoài có 2 hình thức: Doanh nghiệp 100% vốn nước
ngoài và doanh
nghiệp liên doanh với nước ngoài).
Nguyên tắc quản
lý tài sản Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là:
Thực
hiện quản lý theo cơ chế cơ sở, chế độ thống nhất đảm bảo được sự
kiểm tra, kiểm
soát của Nhà nước và giám sát của doanh nghiệp Nhà
nước là chủ sở hữu
duy nhất đối với tài sản Nhà nước. Nhưng Nhà nước
lại thực hiện
các quyền của chủ sở hữu thông qua các cơ quan chức năng
184
của mình đó
chính là người đại diện chủ sở hữu.
Đảm
bảo cho doanh nghiệp Nhà nước có quyền tự chủ, tự định đoạt kinh
doanh trong môi
trường cạnh tranh theo các quy luật khách quan của kinh
tế thị trường và
hội nhập kinh tế quốc tế.
2.4.5. Đối với
tài sản là đất đai và các nguồn tài nguyên khác.
Đất đai và các
nguồn tài nguyên khoáng sản khác là tài sản quốc gia do
thiên nhiên ban
tặng rất phong phú và đa dạng. Theo Hiến pháp năm 1992 của
nước ta, đất đai
và các nguồn tài nguyên khoáng sản khác thuộc sở hữu toàn dân
mà đại diện chủ
sở hữu là Nhà nước. Nhà nước giao việc quản lý đất đai và các
nguồn tài nguyên
khác cho các ngành cụ thể như sau:
- Cơ quan quản
lý công sản có trách nhiệm xây dựng cơ chế quản lý tài
chính trong việc
xác định nguồn tài nguyên, trong việc khai thác sử dụng nguồn
tài nguyên và thực
hiện sự quản lý của tài chính Nhà nước.
- Ngành địa
chính quản lý đất đai bao gồm các nhiệm vụ: Điều tra, khảo
sát, đo đạc,
đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính; lập quy hoạch và
kế hoạch hoá việc
sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất; thu hồi đất; ban hành các
văn bản về quản
lý, sử dụng đất và thực hiện các văn bản đó; thanh tra việc chấp
hành chế độ, thể
chế về quản lý, sử dụng đất; đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ
Địa chính, quản
lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất, cấp giấy
chứng nhận quyền
sử dụng đất; giải quyết tranh chấp về đất đai, giải quyết
khiếu nại, tố
cáo các vi phạm trong quản lý sử dụng đất.
- Ngành nông
nghiệp và phát triển nông thôn được giao nhiệm vụ quản lý
về rừng, đất rừng
và nguồn tài nguyên nước với nội dung tương tự như ngành
địa chính quản
lý đất đai.
- Các cơ quan
chuyên ngành về địa chất và khoáng sản được giao nhiệm
vụ quản lý các
nguồn tài nguyên khoáng sản khác. Thực hiện quản lý từ điều
tra, khảo sát,
thăm dò, tìm kiếm nhằm xác định nguồn tài nguyên thiên nhiên
đến khai thác sử
dụng từng loại tài nguyên khoáng sản.
2.4.6. Đối với
tài sản dự trữ Nhà nước.
Tài sản dự trữ
là khoản tích luỹ từ ngân sách Nhà nước nhằm chủ động
185
đáp ứng những
yêu cầu cấp bách về phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai,
hoả hoạn dịch bệnh
đảm bảo quốc phòng an ninh tham gia ổn định thị trường gó
phần ổn định
kinh tế vĩ mô và góp phần thực hiện các nhiệm vụ đột xuất cấp
bách khác
Vai trò của tài
sản dự trữ nhà nước vô cùng to lớn trong việc: Góp phần
ổn định kinh tế
vĩ mô, ổn định đời sống nhân dân và đảm bảo an ninh quốc
phòng của đất nước.
Do vậy, việc bảo đảm quản lý chặt chẽ tài sản dự trữ quốc
gia là hết sức cần
thiết.
ở Việt Nam, Quốc hội
là người quyết định tổng mức dự trữ quốc gia
hàng năm và Bộ
tài chính trực tiếp tổ chức quản lý hàng dự trữ quốc gia để đáp
ứng yêu cầu đảm
bảo an ninh lương thực cứu hộ cứu nạn cứu trợ khẩn cấp,
phòng chống khắc
phục hậu quả thiên tai, hoả hoạn dịch bệnh bình ổn thị trường
và ổn định đời sống
nhân dân. Bộ Quốc phòng và Bộ Công an trực tiếp tổ chức
quản lý hàng dự
trữ quốc gia đảm bảo cho yêu cầu về quốc phòng an ninh các
bộ ngành khác trực
tiếp quản lý một số mặt hàng đặc thù theo nhiệm vụ do
Chính phủ giao.
Tóm lại: để quản
lý chặt chẽ và hiệu quả công sản, vấn đề phải xác định
rõ nội dung và
phạm vi quản lý công sản giữa cơ quan quản lý Nhà nước và chế
độ quản lý cụ thể
tại các cơ quan được Nhà nước giao cho quản lý, khai thác và
sử dụng. Nói một
cách khác đó là việc xác định nội dung và cơ chế quản lý công
sản một các khoa
học và hợp lý hiện nay là một vấn đề hết sức quan trọng và
bức thiết.
Câu hỏi ôn tập
và thảo luận chương 5:
1. Trình bầy
khái niệm, đặc điểm và vai trò của công sản. Liên hệ tình
hình thực tiễn
hiện nay ở Việt Nam.
2. Trình bầy những
nội dung cơ bản về quản lý công sản. Liên hệ tình
hình thực tiễn
hiện nay ở Việt Nam.
186__
0 nhận xét Blogger 0 Facebook
Đăng nhận xét
Ý kiến của bạn: