HỌC
VIỆN HÀNH CHÍNH
KHOA
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
--------&--------
PGS.TS
Trần Văn Giao
TÀI
LIỆU HỌC TẬP
Môn
học: Quản lý tài chính công và công sản
‘
HÀ
NỘI 2011
MỤC LỤC
Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÀI
CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Trang
1. LÝ LUẬN CƠ BẢN
VỀ TÀI CHÍNH CÔNG
1.1.Khái niệm
Tài chính công
1.2. Đặc điểm của
Tài chính công
1.3. Chức năng của
Tài chính công
1.4. Cơ cấu của
Tài chính công
1.5. Các nguyên
tắc Tài chính công
1. 6. Vai trò của
Tài chính công
2. QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH CÔNG
2.1.Khái niệm và
đặc điểm Quản lý Tài chính công.
2.2. Nội dung quản
lý tài chính công.
2.3. Tổ chức bộ
máy quản lý Tài chính công.
Chương 2: QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC
1. NHỮNG VẤN ĐỀ
CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Khái niệm
ngân sách Nhà nước
1.2. Phân loại
thu, chi Ngân sách Nhà nước
2. QUẢN LÝ CHU
TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1. Nguyên tắc
quản lý ngân sách Nhà nước
2.2. Phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước
2.3. Quản lý chu
trình ngân sách nhà nước
3. QUẢN LÝ THU
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3. 1. Quản lý
thu thuế
3.2. Quản lý thu
phí và lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước
4. QUẢN LÝ CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
4.1. Quản lý chi
đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước
4.2. Quản lý chi
thường xuyên của ngân sách Nhà nước
5. QUẢN LÝ CÂN ĐỐI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
5.1. Lý luận cơ
bản về cân đối ngân sách Nhà nước
5.2.Tổ chức cân
đối ngân sách Nhà nước
3
Chương 3: QUẢN LÝ TÍN DỤNG
NHÀ NƯỚC
1. NHỮNG VẤN ĐỀ
CƠ BẢN VỀ TÍN DỤNG NHÀ NƯỚC
1.1. Tính tất yếu
khách quan và bản chất của tín dụng Nhà nước
1.2. Vai trò của
tín dụng Nhà nước
2. QUẢN LÝ CÁC HOẠT
ĐỘNG TÍN DỤNG NHÀ NƯỚC
2.1. Quản lý các
hoạt động huy động vốn tín dụng nhà nước
2.2. Quản lý hoạt
động sử dụng vốn tín dụng Nhà nước
Chương 4: QUẢN LÝ CÁC QUỸ
TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC
1. NHỮNG VẤN ĐỀ
CƠ BẢN VỀ CÁC QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Đặc điểm
các quỹ Tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước
1.2. Phân loại
các quỹ Tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước
1.3. Một số nội
dung chủ yếu nhằm quản lý hiệu quả quỹ Tài chính công ngoài
ngân sách Nhà nước
2. QUẢN LÝ MỘT SỐ
QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC CHỦ YẾU
2.1. Quỹ dự trữ
quốc gia
2.2. Quản lý tài
chính quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam
2.3. Quản lý quỹ
Bảo hiểm xã hội
Chương 5: QUẢN LÝ CÔNG SẢN
1. TỔNG QUAN VỀ
TÀI SẢN CÔNG.
1.1. Tài sản và
quan hệ tài sản.
1. 2. Khái niệm
về Tài sản công.
1.3. Vai trò của
Tài sản công.
2. KHÁI QUÁT VỀ
QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG.
2.1. Sự cần thiết
về nguyên lý quản lý tài sản công
3. NỘI DUNG VÀ
PHẠM VI QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG.
3.1. Nội dung quản
lý Tài sản công.
3.2. Phạm vi quản
lý Tài sản công.
Chương 1:
TỔNG QUAN VỀ TÀI
CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
1. LÝ LUẬN CƠ BẢN
VỀ TÀI CHÍNH CÔNG.
1.1.Khái niệm
Tài chính công.
Tài chính công
là một khái niệm hiện đại bắt đầu được sử dụng trong đời
sống kinh tế của
một quốc gia từ những năm đầu thế kỷ 20. Sự thay đổi có tính
bước ngoặt về định
nghĩa Tài chính công diễn ra vào những năm 30 của thế kỷ
20 gắn liền với
mối quan hệ về thiếu hụt ngân sách Nhà nước và trong các mối
liên quan với
các bộ phận cấu thành Tài chính công. Sự phát triển lý luận kinh
tế học ở các nước
phát triển và thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế
dẫn đến phải
đánh giá lại một số nguyên tắc được áp dụng trong lĩnh vực Tài
chính công như:
sự phối hợp các công cụ của chính sách tiền tệ và chính sách tài
khoá, các vấn đề
về thâm hụt hoặc bội thu ngân sách Nhà nước, làm sao ổn định
kinh tế vĩ mô
thông qua hoạt động của Tài chính công, vận dụng ngân sách chu
kỳ và ngân sách
cơ cấu như thế nào... Ở Việt Nam, Khái niệm Tài chính công
xuất hiện trong
thời kỳ đổi mới kinh tế từ năm 1989 cho đến nay và gắn liền
với quá trình đổi
mới quản lý Tài chính vĩ mô, đổi mới hoạt động của khu vực
công.
Để xác định khái
niệm Tài chính công cần phải điểm qua các quan điểm
của các nhà kinh
tế về Tài chính công và các khái niệm có liên quan. Các nhà
kinh tế bằng các
quan điểm tiếp cận với những phương pháp khác nhau và ngay
từ đầu để tiếp cận
với khái niệm Tài chính công, các nhà kinh tế đã đề cập đến
hai lĩnh vực đan
xen nhau là Tài chính công và khu vực công.
Định nghĩa về
Tài chính công có thể được tìm thấy trong tác phẩm của
A.Smith, trong
đó về nguyên tắc A.Smith xuất phát từ hệ thống kinh tế gia đình
và nguyên tắc
này được rút ra vận dụng cho Tài chính công, mà trước hết là cho
ngân sách Nhà nước
(hàng năm Ngân sách Nhà nước phải cân đối và tuân thủ
một số nguyên tắc
cơ bản).
Tài chính công
là một khái niệm hiện đại xác định các quan hệ kinh tế và
tài chính phát
sinh trong hệ thống kinh tế giữa các chủ thể công quyền (Cơ
5
quan, đơn vị) và
các chủ thể khác (doanh nghiệp, hộ gia đình, công dân, các tổ
chức phi lợi nhuận
) - (Bojka Harmeníkova a Kveta Kubatová: Verejné finance
- Eurolex
Bohemia 2000). Khái niệm Tài chính công với nghĩa rộng được sử
dụng một cách đối
lập với khái niệm Tài chính “tư”. Tài chính công phản ảnh
các hoạt động của
Tài chính Nhà nước được thể hiện bằng các quan hệ tiền tệ
nảy sinh trong mối
quan hệ với sự hình thành và phân phối các quỹ tiền tệ (Ján
Petrenka - Oto
Sobek a kolektiv: Financie a mena - Vydavatelstvo Alfa
Bratislava 1993
trang 39)
Theo các nhà
kinh tế Pháp thì Tài chính công có thể hiểu theo cách đơn
giản là:
"nghiên cứu của Tài chính công chính là quản lý Tài chính của các tổ
chức công"
(Francoi Adam - Olivier Ferand - Rémy Rioux: Finances publiques
- Preses de
sciences PO et Dalloz 2003 - trang 2). Về mặt luật pháp thì Nhà
nước. các pháp
nhân công quyền, các đơn vị hành chính trung ương và địa
phương, các đơn
vị hành chính bảo đảm xã hội và các đơn vị công quyền là chủ
thể của Tài
chính công.
Trong thời đại
ngày nay trong khuôn khổ hợp tác kinh tế quốc tế có thể
xem xét khái niệm
Tài chính công từ một số giác độ sau:
- Xét theo quan
hệ giữa quốc gia và quốc tế: Đứng trên giác độ quốc gia:
Tài chính công
bao gồm các bộ phận cấu thành như: ngân sách Nhà nước tín
dụng Nhà nước,
các quỹ quốc gia .... còn đứng trên giác độ quốc tế, thuộc vào
khái niệm tài
chính công người ta còn có thể kể tới ngân sách Nhà nước của các
nước trong khối
liên minh trên thế giới như Liên minh châu Âu....
- Xét theo tính
chủ thể trong quan hệ tài chính công: xét trên giác độ chủ
thể của Tài
chính, có thể thấy khái niệm Tài chính công được đặc trưng: Các
chủ thể của Tài
chính công và giữa các pháp nhân là chủ thể của Tài chính công
phải bảo đảm
theo chuẩn mực của kế toán quốc gia .
- Xét theo tính
pháp lý trong quan hệ tài chính công: Xét từ giác độ luật
pháp, Tài chính
công hoạt động dựa trên các luật mà Nhà nước quy định và chịu
sự chi phối của
các luật công pháp và tư pháp nằm trong các lĩnh vực có liên
quan đến Tài
chính công. Do đó việc tuân thủ luật pháp và các hoạt động của
6
Tài chính công
diễn ra trong khuôn khổ hành lang pháp lý mà luật pháp đã quy
định là yêu cầu
cần thiết.
- Xét theo tính
chất kinh tế: Tài
chính công tác động tới các hoạt động
không chỉ của
kinh tế vĩ mô mà cả kinh tế vi mô thông qua thuế và các khoản
chi tiêu công nhằm
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế .
- Xét theo tính
chất về Tài chính và kế toán: Tài chính công phải thực
hiện việc quản
lý, giám sát các khoản thu, chi của Nhà nước; phải thực hiện các
chương trình,
các mục tiêu cụ thể; kế hoạch hoá thu, chi và phải có hệ thống tài
khoản đáp ứng
cho yêu cầu quản lý. Tài chính công là công cụ quan ntrọng
cung cấp thông
tin cho các chủ thể lập pháp và quản lý.
- Xét theo tính
chất về hành chính và tổ chức: Tài chính công duy trì sự
hoạt động của các
cơ quan quản lý Nhà nước và các đơn vị cung ứng dịch vụ
công cộng (Ở Việt
Nam hiện nay là các đơn vị sự nghiệp công lập)
- Xét theo biểu
hiện bên ngoài của tài chính công: là các hoạt động thu,
chi của Nhà nước,
của các chủ thể công quyền thể hiện dưới hình thức tiền tệ và
gắn với các quỹ
tiền tệ. Trong nền kinh tế quốc dân tồn tại các loại quỹ tiền tệ
khác nhau, các
quỹ này được hình thành và sử dụng nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt
động của các chủ
thể trong các lĩnh vực kinh tế xã hội. Các quỹ tiền tệ của Nhà
nước, của các chủ
thể công quyền. Giữa các quỹ tiền tệ này luôn nảy sinh các
mối quan hệ hữu
cơ khi Nhà nước và các pháp nhân công quyền tham gia vào
quá trình phân
phối các nguồn lực Tài chính công.
Trên cơ sở phân
tích và xem xét các quan điểm khác nhau về Tài chính
công, có thể rút
ra khái niệm về Tài chính công như sau: Tài chính công là các
hoạt động thu
chi bằng tiền của Nhà nước; phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế
dưới hình thức
giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nước nhằm phục
vụ việc thực hiện các chức năng vốn có không nhằm mục
tiêu thu lợi nhuận
của Nhà nước đối với xã .
Từ khái niệm
trên cho thấy rằng:
- Tài chính công
gắn liền với các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà
nước - Chủ thể
thực hiện phân phối nguồn lực Tài chính quốc gia.
7
- Tài chính công
phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị.
- Tài chính công
phản quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nước (Quỹ
ngân sách Nhà nước và các quỹ Tài chính ngoài ngân sách Nhà
nước nhưng thuộc
sở hữu Nhà nước).
- Tài chính công
cung cấp hàng hoá công, dịch vụ công phục vụ cho lợi
ích cộng đồng và
xã hội không vì mục đích lợi nhuận.
- Tài chính công
là công cụ quan trọng cung cấp thông tin cho các chủ thể
lập pháp và quản
lý
1.2. Đặc điểm của
Tài chính công.
Tài chính công
thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và
thực hiện các chức
năng của Nhà nước. Hoạt động của Tài chính công rất đa
dạng, liên quan
đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể
trong xã hội.
Chính nét đặc thù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các
đặc điểm của Tài
chính công. Có thể khái quát đặc điểm của Tài chính công trên
các khía cạnh
sau đây:
Đặc điểm về tính
chủ thể của Tài chính công: Tài chính công thuộc sở
hữu Nhà nước, do
đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ công. Việc sử
dụng các quỹ công, đặc biệt là ngân sách Nhà nước, luôn gắn liền với bộ máy Nhà
nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như
thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.
Các nhiệm vụ
kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời
kỳ phát triển được
quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước - Quốc hội, do đó, Quốc
hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi
ngân sách Nhà nước tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo
thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó.
Đặc điểm về nguồn
hình thành thu nhập của Tài chính công: Xét về
nội dung vật chất,
Tài chính công bao gồm các quỹ công. Đó là một lượng nhất định các nguồn tài
chính của toàn xã hội đã được tập trung vào các quỹ công hình thành thu nhập của
Tài chính công, trong đó ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất.
Việc hình thành
thu nhập của Tài chính công có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của
Tài chính công có thể được lấy từ nhiều nguồn
khác nhau, cả
trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau,
cả sản xuất, lưu
thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với
kết quả của hoạt
động kinh tế trong nước.
Thứ hai, Thu nhập của
Tài chính công có thể được lấy về bằng nhiều hình
thức và phương
pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và
không hoàn trả,
ngang giá và không ngang giá... nhưng, nét đặc trưng là luôn
gắn liền với quyền
lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ
thống luật lệ do
Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu.
Đặc điểm về tính
hiệu quả của chi tiêu Tài chính công: Chi tiêu Tài
chính công (gọi
tắt là chi tiêu công) là việc phân phối và sử dụng các quỹ công.
Các quỹ công bao
gồm quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ Tài chính Nhà nước
ngoài ngân sách
Nhà nước.
Chi tiêu công
không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt
động sản xuất
kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện
các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung,
nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi
tiêu của Tài chính công trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng
các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội...nhưng xét về tổng thể,
hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của
việc sử dụng các quỹ công phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn
thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra mà các khoản chi tiêu công phải đảm
nhận.
Thông thường việc
đánh giá hiệu quả chi tiêu công dựa vào hai tiêu thức
cơ bản: kết quả
đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được hiểu bao gồm: kết
quả kinh tế và kết
quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp.
Đặc điểm về phạm
vi hoạt động của Tài chính công: Gắn liền với bộ
máy Nhà nước, phục
vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai
9
trò quản lý vĩ
mô của Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng
của Tài chính
công rất rộng rãi. Tài chính công có thể tác động tới các hoạt
động khác nhau
nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội
Thông qua quá
trình phân phố các nguồn tài chính, Tài chính công có khả
năng động viên,
tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào các quỹ công
từ mọi lĩnh vực
hoạt động từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử
dụng các quỹ
công, Tài chính công có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt
động kinh tế -
xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định.
1.3. Chức năng của
Tài chính công
Tài chính vốn có
hai chức năng là phân phối và giám đốc. Là một bộ
phận của tài
chính nói chung. Tài chúng công cũng có những chức năng khách
quan như vậy.
Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nước
và phát huy vai
trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, Tài chính
công lại biểu lộ
khả năng khách quan phát huy tác dụng xã hội của nó trên các
khía cạnh cụ thể
phù hợp với tính đặc thù đó. Đó là ba chức năng: Phân bổ
nguồn lực, tái
phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng
phân bổ nguồn lực:
Chức năng phân bổ
nguồn lực của Tài chính công là khả năng khách
quan của Tài
chính công mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối
của các chủ thể
công được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán,
cân nhắc theo những
tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tín hiệu quả kinh tế - xã hội
của việc sử dụng
các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững
chắc và ổn định
theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát
triển kinh tế xã
hội.
Vận dụng chức
năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công vào đời sống
thực tiễn, con
người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc
quyền chi phối của
các chủ thể công để tạo lập các quỹ công và tổ chức quá
trình phân phối,
sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đã định. Trong đó:
- Các chủ thể
công là chủ thể phân bổ với tư cách là người có quyền lực
chính trị, hoặc
là người có quyền sở hữu, hoặc là người có quyền sử dụng các
10
nguồn tài chính
và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của các chủ thể
công chính là đối
tượng phân bổ;
- Kết quả trực
tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua
Tài chính công
là các quỹ công được tạo lập, được phân phối và được sử dụng.
Đến lượt nó, việc
tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý cac
quỹ tiền tệ đó,
tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc
quyền chi phối của
các chủ thể công lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng
có hiệ quả các
nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu
kinh tế - xã hội
bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong
phân bổ các nguồn
tài chính. Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố có ảnh
hưởng quan trọng
tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế.
- Chức năng phân
bổ nguồn lực của Tài chính công là chức năng được đề
cập với sự quan
tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ
nguồn lực tài
chính qua Tài chính công mà Nhà nước là chủ thể phải nhằm đạt
tới các mục tiêu
của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển.
Để đạt những mục
tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của Tài chính
công phải chú ý
xử lý mối quan hệ giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân.
Những tỷ lệ hợp
lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính
hiệu quả trên cả
hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu công, từ đó, có tác dụng vừa
thúc đẩy tập
trung vốn vào các quỹ công, vừa thúc đẩy tích tự vốn ở các đưon vị
cơ sở; vừa thúc
đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực công, vừa thúc đẩy tăng tiết
kiệm và đầu tư
trong khu vự tư. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh
hưởng tới sự
phát triển và ổn định kinh tế.
2. Chức năng tái
phân phối thu nhập
Chức năng tái
phân phối thu nhập của Tài chính công là khả năng khách
quan của Tài
chính công mà nhờ vào đó Tài chính công được sử dụng vào việc
phân phối và
phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện
mục tiêu công bằng
xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất
xã hội.
Trong chức năng
này, chủ thể phân phối là các chủ thể công, đại diện là
11
Nhà nước chủ yếu
trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng
phân phối là các
nguồn tài chính đã thuộc sở hữu công cộng hoặc đang là thu
nhập của các
pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết.
Công bằng trong
phân phối biểu hiên trên hai khía cạnh là công bằng về
mặt kinh tế và
công bằng về mặt xã hội. Như đã biết, công bằng về kinh tế là
yêu cầu nội tại
của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà
việc đưa các yếu
tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là
tương xứng với
nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi
trường cạnh
tranh bình đẳng.
Tuy nhiên, trong
điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố
sản xuất của các
chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự
không giống nhau
về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình...
mà thu nhập của
các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch. Sự
chênh lệch thu
nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không
công bằng xã hội.
Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việc
duy trì sự chênh
lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với
từng giai đoạn
mà xã hội có thể chấp nhận được.
Tài chính công,
đặc biệt là ngân sách Nhà nước, được sử dụng làm công
cụ để điều chỉnh
lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ nhằm
đảm bảo sự công
bẵng xã hội. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng
là điều tiết bớt
các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu
nhập do thị trường
hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuận
doanh nghiệp,
thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ
phần... thì chức
năng của Tài chính công là thông qua việc phân phối lại để điều
tiết. Những nhu
cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã
hội... thì Tài
chính công thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ
nguồn tài chính
đã được tập trung trong các quỹ công (cùng với việc thực hiện
xã hội hoá và đa
dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này.
Trong việc điều
tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông qua
các thứ thuế
gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đó
12
điều tiết sự
phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua
thuế thu nhập
doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp, Thông qua
thuế thu nhập cá
nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao động
của cá nhân (thu
nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức...). Thông qua công cụ
thuế, các thu nhập
cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngân
sách Nhà nước.
Khác với chức
năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập
của Tài chính
công được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội
của sự phân phối.
Tuy nhiên, vấn đề được đặt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý
hợp lý mối quan
hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ
mô. Trong nhiều
trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối lại
làm làm tổn hại
tới mục tiêu hiệu quả. Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong
chính sách phân
phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công
bằng trên cơ sở
đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng
nhất tới mục
tiêu hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng
Tài chính công
làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
3. Chức năng điều
chỉnh và kiểm soát
Chức năng điều
chỉnh và kiểm soát của Tài chính công là khả năng khách
quan của Tài
chính công để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân
phối các nguồn lực
tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các
quá trình phân
phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân.
Đối tượng điều
chỉnh và kiểm soát của Tài chính công trước hết là quá
trình phân bổ
các nguồn lực thuộc quyền chi phối của các chủ thể công. Nói
khác đi, đó là
quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công. Tuy nhiên cần nhận rõ
rằng, việc tạo lập,
phân phối và sử dụng các quỹ công lại luôn có mối liên hệ
hữu cơ với việc
tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể
kinh tế - xã hội
khác và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà
nước quy định.
Do đó, đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công
không chỉ là bản
thân quá trình phân phối của Tài chính công mà còn là các quá
trình phân phối
các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu
13
cầu đặt ra của
các chính sách thu, chi tài chính.
Với đối tượng điều
chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,
phạm vi điều chỉnh
và kiểm soát của Tài chính công là rất rộng rãi, nó bao trùm
mọi lĩnh vực
kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân
phối các nguồn
tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ.
Điều chỉnh và kiểm
soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá
trình phân bổ
các nguồn lực tài chính, quá trrình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền
tệ, nhưng giữa
chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản
lý và tác động.
Nội dung của kiểm
soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài
chính là: kiểm
tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính;
Kiểm tra tính
cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm,
tính hiệu quả của
việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình
vận động của các
nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn
tài chính nhằm đạt
tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng
nhu cầu vốn; điều
tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ
các nguồn tài chính
như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu
dùng xã hội với
tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các
ngành...
Kết quả của điều
chỉnh và kiểm soát của Tài chính công được thể hiện
trên các khía cạnh:
Thứ nhất, đảm bảo cho việc
tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ công
được đúng đắn, hợp
lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã
định.
Thứ hai, góp phần điều
chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính,
quá trình tạo lập
và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác,
đảm bảo cho các
hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các
quy định của
chính sách, chế độ Nhà nước.
Các chức năng của
Tài chính công là sự thể hiện bản chất của tài chính
công. Vận dụng
các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, Tài chính công
14
được tổ chức
thành một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận khác nhau để thực
hiện những chức
năng, nhiệm vụ đặc thù, cụ thể hoá các chức năng chung của
Tài chính công.
1.4. Cơ cấu của
Tài chính công.
Gắn với chủ thể
là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc Tài chính công có tính
đặc thù là việc
tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực về kinh tế
và chính trị của
Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn
các chức năng của
Nhà nước lại được thực hiện thông qua các bộ phận cấu
thành của bộ máy
nhà nước theo một cơ cấu tổ chức thích hợp với từng thời kỳ
lịch sử của sự
phát triển xã hội. Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, Tài
chính công được
xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ
những phân tích
kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài chính công như: Hệ
thống Tài chính
công là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo
lập hoặc sử dụng
các quỹ công và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm
phục vụ và thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước
đảm nhận.
Với việc xác định
các tiêu chí đặc trưng của Tài chính công, có thể loại
trừ khỏi Tài
chính công các mắt khâu của hệ thống tài chính không đáp ứng đầy
đủ các tiêu chí
kể trên. Đó là các mắt khâu:
- Tài chính các
loại hình doanh nghiệp tư nhân (gồm cả doanh nghiệp sản
xuất, doanh nghiệp
dịch vụ tài chính và doanh nghiệp dịch vụ phi tài chính) và
tài chính hộ gia
đình.
- Tài chính các
tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp.
- Tài chính các
doanh nghiệp Nhà nước (gồm cả doanh nghiệp sản xuất,
doanh nghiệp dịch
vụ phi tài chính và doanh nghiệp dịch vụ tài chính). Các
doanh nghiệp này
mặc dù có nguồn tài chính thuộc sở hữu Nhà nước nhưng các
hoạt động ở đây
chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không phải vì lợi ích công cộng,
lợi ích toàn xã
hội nên không được xếp vào Tài chính công. Ba bộ phận trên đây
được gọi chung
là tài chính tư.
Tài chính công gồm
các bộ phận cấu thành là:
15
- Ngân sách Nhà
nước;
- Tín dụng Nhà
nước
- Các quỹ tài
chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước
- Tài chính các
cơ quan Nhà nước
- Tài chính các
đơn vị sự nghiệp Nhà nước;
Tuỳ theo các
cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có
thể có các cách
phân loại khác nhau về hệ thống Tài chính công.
1.4.1. Căn cứ
theo chủ thể quản lý
Theo tiêu chí
này, Tài chính công bao gồm:
- Tài
chính chung của Nhà nước
Chủ thể quản lý
tài chính là Nhà nước. Tài chính chung của Nhà nước
gồm các bộ phận
cấu thành như: Ngân sách Nhà nước, tín dụng Nhà nước, dự
trữ Nhà nước.
Các bộ phận của tài chính chung hoạt động gắn liền với chủ thể là
Nhà nước, gắn liền
với sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước,
Ngân sách Nhà nước
là khâu giữ vị trí quan trọng nhất trong hoạt động
của Tài chính
công. Về mặt luật pháp, Ngân sách Nhà nước có tính pháp lý cao
gắn liền với quyền
lực chính trị của Nhà nước và khi được Quốc hội thông qua,
Ngân sách Nhà nước
được coi là văn bản pháp quy có hiệu lực thi hành. Về mặt
kế hoạch, Ngân
sách Nhà nước là kế hoạch Tài chính quan trọng và cơ bản của
Chính phủ. Về mặt
công cụ, Ngân sách Nhà nước là công cụ Tài chính của Nhà
nước tác động mạnh
mẽ đễn kinh tế vĩ mô. Ngân sách Nhà nước được cấu trúc
thành hai phần:
thu ngân sách Nhà nước và chi ngân sách Nhà nước. Các khoản
thu chủ yếu của
Ngân sách Nhà nước là thuế. Khoản thu này mang tính cưỡng
chế và tạo ra
nguồn lực tài chính với quy mô lớn cho Nhà nước. Các khoản chi
chủ yếu của Ngân
sách Nhà nước hướng vào chi đầu tư phát triển và chi thường
xuyên. Ngân sách
Nhà nước phải duy trì sự cân đối nhằm đạt hiệu quả cao trong
hoạt động của
Tài chính công và sự phát triển bền vững của nền kinh tế quốc
dân.
Tín dụng Nhà nước
là một hình thức tín dụng được Nhà nước sử dụng để
huy động vốn cho
Ngân sách Nhà nước nhằm giải quyết yêu cầu cân đối ngân
16
sách Nhà nước và
yêu cầu đầu tư phát triển. Tín dụng Nhà nước do chủ thể là
Nhà nước thực hiện
trên hai phương diện: một mặt, vừa huy động, thu hút các
nguồn lực tài
chính ở trong và ngoài nước thông qua việc Nhà nước phát hành
các giấy tờ có
giá của Nhà nước và vay nợ; mặt khác, Nhà nước sử dụng nguồn
lực tài chính đã
huy động được để cho vay và đầu tư phát triển kinh tế theo
chính sách, theo
các chương trình, dự án đã được hoạch định. Các quan hệ tín
dụng nhà nước thực
hiện theo nguyên tắc hoàn trả, có thời hạn và có lãi; mang
tính chất tự
nguyện và bắt buộc, trong đó tính chất tự nguyện là chủ yếu.
Dự trữ Nhà nước
được hình thành từ nguồn lực Tài chính của Ngân sách
Nhà nước. Dự trữ
Nhà nước thể hiện một lượng tiền tệ nằm trong dự trữ để sử
dụng trong trường
hợp nền kinh tế và thị trường có những biến động, rủi ro gây
ảnh hưởng đến sự
phát triển của toàn bộ nền kinh tế hoặc để dự phòng cho các
khoản chi bất
thường có thể phát sinh trong năm tài khoá mà Nhà nước chưa dự
kiến trước được.
- Tài chính của
các đơn vị hành chính Nhà nước
Chủ thể quản lý
tài chính là các đơn vị hành chính Nhà nước. Căn cứ theo
pháp luật quy định,
hệ thống hành chính ở Việt Nam bao gồm: hệ thống các cơ
quan lập pháp, hệ
thống các cơ quan hành pháp và hệ thống các cơ quan tư
pháp, hoạt động
từ cấp trung ương xuống cấp địa phương và cấp cơ sở. Đây là
các đơn vị dự
toán mà nhu cầu chi tiêu được đảm bảo bởi Ngân sách Nhà nước.
Trên cơ sở dự
toán của các đơn vị hành chính Nhà nước được các cơ quan có
thẩm quyền phê
duyệt, Ngân sách Nhà nước thực hiện chuyển kinh phí theo dự
toán được duyệt
cho các đơn vị này nhằm duy trì sự hoạt động và phát triển của
bộ máy hành
chính Nhà nước.
- Tài chính của
các đơn vị sự nghiệp Nhà nước
Chủ thể quản lý
Tài chính là các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. Các đơn vị
sự nghiệp Nhà nước
hoạt động đa dạng trong nhiều lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã
hội và cung cấp
các dịch vụ công cho khu vực công và khu vực tư. Trong điều
kiện kinh tế thị
trường, yêu cầu về chất lượng dịch vụ công và hiệu quả hoạt
động của các đơn
vị sự nghiệp Nhà nước là những vấn đề mang tính tất yếu
17
khách quan. Do vậy,
bên cạnh các khoản chi của Ngân sách Nhà nước đối với
các đơn vị sự
nghiệp Nhà nước, các đơn vị này còn có nguồn thu nhập từ việc
cung cấp các dịch
vụ công cho xã hội. Thu từ dịch vụ công của các đơn vị sự
nghiệp Nhà nước
góp phần làm giảm bớt các khoản chi sự nghiệp của Ngân
sách Nhà nước.
Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước bao gồm: Các đơn vị sự nghiệp
hoặc được Nhà nước
cấp kinh phí 100%, hoặc ngân sách Nhà nước cấp một
phần kinh phí hoặc
tự chủ hoàn toàn về Tài chính.
1.4.2. Căn cứ
theo nội dung quản lý:
Theo nội dung quản
lý có thể chia Tài chính công thành các bộ phận:
- Ngân sách Nhà
nước;
- Tín dụng Nhà
nước;
- Các Quỹ Tài
chính Nhà nước ngoài ngân sách nhà nước.
- Ngân sách Nhà
nước
Ngân sách Nhà nước
là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo
trong Tài chính
công. Thu của ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực
Kinh tế - xã hội
khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trê tính
cưỡng chế là chủ
yếu. Chi tiêu của ngân sách Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại
hoạt động của bộ
máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà
nước. Ngân sách
Nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp
với hệ thống
chính quyền nhà nước các cấp. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ
trong tạo lập và
sử dụng ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền
với quyền lực
chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là
chủ yếu.
Tín dụng Nhà nước
Tín dụng Nhà nước
bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay
của Nhà nước.
Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách
Nhà nước trong
các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà
nước, Nhà nước động
viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp
nhân và thể nhân
trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính
quyền nhà nước
trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội,
18
chủ yếu là thông
qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn.
Tín dụng Nhà nước
được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ
như: Tín phiếu
Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu
công trình (ở Việt
Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia
(ở Việt Nam là
công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính.
Đặc trưng cơ bản
của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua
hình thức tín dụng
Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.
- Các Quỹ tài
chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là
các quỹ ngoài
ngân sách)
Các Quỹ tài
chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước là các quỹ tiền
tệ tập trung do
Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn
lực tài chính
cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát
triển - xã hội
và để hỗ trợ thêm cho ngân sách Nhà nước trong trường hợp khó
khăn về nguồn lực
tài chính.
Sự hình thành và
phát triển các quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách
Nhà nước là một
sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao
hiệu quả quản lý
vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là:
Thứ nhất, Để huy động
thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ ngân sách
Nhà nước thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ hai, Để tạo thêm
công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân
nhằm thực hiện
các mục tiêu xã hội trong phát triển.
Thứ ba, Trợ giúp Nhà nước
trong việc khắc phục những khiếm khuyết
của kinh tế thị
trường và chuyển dần nền kinh tế - xã hội sang hoạt động theo cơ
chế thị trường.
ở các quốc gia
khác nhau và ngay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ
phát triển khác
nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ Tài chính Nhà nước ngoài
Ngân sách Nhà nước
là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát
triển kinh tế -
xã hội, trình độ quản lý Tài chính công của các quốc gia trong các
thời kỳ lịch sử
nhất định.
Việc tổ chức các
quỹ tiền tệ thuộc Tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ
19
thành quỹ Ngân
sách Nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách là phù hợp với việc
thực hiện phân cấp,
phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó
đảm bảo phát huy
tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các
ngành, các đơn vị
trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên
môn hoá trong quản
lý Tài chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt
chẽ hơn, có hiệu
quả hơn.
1.5. Các nguyên
tắc Tài chính công.
Nguyên tắc không
hoàn lại: Nguyên
tắc không hoàn lại là một trong các
nguyên tắc cơ bản
và quan trọng của Tài chính công. Các quan hệ Tài chính, các
nghiệp vụ Tài
chính phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực Tài chính công luôn luôn
phản ánh tính chất
không hoàn lại. Các pháp nhân và thể nhân khi thực hiện
nghĩa vụ Tài
chính theo luật định đối với Nhà nước thể hiện bằng việc nộp các
khoản tiền vào
các quỹ tiền tệ của Nhà nước mà chủ yếu là quỹ ngân sách Nhà
nước thì Nhà nước
có nguồn thu nhập Tài chính và không thực hiện hoàn lại
cho người nộp. Đối
với các khoản chi tiêu công, khi Nhà nước cấp phát cho các
chủ thể công quyền
sử dụng theo dự toán được duyệt thì các chủ thể này cũng
không phải hoàn
trả lại cho Nhà nước. Nguyên tắc không hoàn lại đảm bảo cho
Nhà nước tập
trung nguồn lực Tài chính công với số lượng và cơ cấu hợp lý và
các quỹ tiền tệ
của Nhà nước và điều này đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức
năng và nhiệm vụ
của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định.
Nguyên tắc không
tương ứng: Trên
cơ sở huy động, tập trung một bộ
phận nguồn lực
Tài chính quốc gia vào các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu Nhà nước,
Nhà nước tiến
hành phân bổ và sử dụng các nguồn lực này cho các mục đích
xác định. Trong
cơ chế kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện các chức năng
kinh tế và xã hội.
Do vậy, căn cứ theo chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội của Nhà
nước, thông qua các chỉ tiêu công như: chi đầu tư phát triển,
chi thường
xuyên, chi trợ cấp, hỗ trợ, chi bảo hiểm xã hội... Nhà nước cung cấp
nguồn lực Tài
chính, cung cấp hàng hoá và dịchvụ công cho các chủ thể ở khu
vực công và khu
vực tư. Nhà nước đảm bảo nguồn lực Tài chính và hàng hoá,
dịch vụ công cho
các chủ thể đó không vì mục đích lợi nhuận và không tương
20
ứng với nghĩa vụ
Tài chính của họ đối với Nhà nước. Vận dụng nguyên tắc này
trong thực tiễn
được thể hiện bằng việc Nhà nước sử dụng các nguồn Tài chính
công đã tập
trung được để chi phát triển kinh tế, chi sự nghiệp văn hoá xã hội,
chi bảo hiểm xã
hội theo các điều kiện luật định, các khoản chi trợ cấp và những
người được hưởng
lợi từ khoản chi tiêu công là các chủ thể kinh tế và các tầng
lớp dân cư.
Nguyên tắc này được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn đến khía
cạnh xã hội của
sự phân phối, đặc biệt trong điều kiệu kinh tế thị trường đang
diễn ra sự phân
hoá mạnh về thu nhập và phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp
dân cư.
Nguyên tắc bắt
buộc: Nguyên
tắc bắt buộc xuất phát từ việc sử dụng
quyền lực chính
trị của Nhà nước. Các Nhà nước ở bất kỳ chế độ xã hội nào
muốn tồn tại và
hoạt động đều phải dùng quyền lực chính trị để ban hành các
sắc luật, trong
đó có luật Tài chính nhằm tập trung các nguồn thu nhập về các
quỹ tiền tệ của
Nhà nước. Các khoản thu mang tính bắt buộc và rất đa dạng như
thu thuế, vay nợ
Nhà nước bảo hiểm xã hội bắt buộc và các khoản đóng góp bắt
buộc khác. Với
việc vận dụng nguyên tắc bắt buộc cho thấy các chủ thể là các
pháp nhân và thể
nhân phải nhận thức và thực hiện các trách nhiệm tài chính
của mình trước
Nhà nước và xã hội, chấp hành nghiêm chỉnh kỷ cương, luật
pháp Tài chính của
Nhà nước.
1. 6. Vai trò của
Tài chính công
Vai trò của Tài
chính công có thể được xem xét trên hai khái cạnh: là công cụ
tập trung nguồn
tài lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy Nhà
nước và là công
cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường.
-Vai trò của Tài
chính công trong việc dảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động
của bộ máy Nhà
nước
Để duy trì sự tồn
tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồn
tài chính đảm bảo
cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy
Nhà nước được
đáp ứng bởi Tài chính công, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước.
Vai trò kể trên
của Tài chính công được thể hiện trên các khía cạnh sau đây:
Một là, Khai thác, động
viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng
21
đầy đủ, kịp thời
cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng
thời kỳ phát triển.
Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở trong
nước và từ nước
ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế,
dưới nhiều hình
thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không
hoàn trả, trong
đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đặc trưng.
Hai là, Phân phối các
nguồn tài chính đã tập trung trong các quỹ công
cho các nhu cầu
chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm
vừa đảm bảo duy
trì sự tồn tại và tăng cường mức mạnh của bộ máy Nhà nước,
vừa bảo đảm thực
hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các
lĩnh vực khác
nhau của nền kinh tế.
Ba là, Kiểm tra, giám
sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân
phối được sử dụng
một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt
nhất các yêu cầu
của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội.
- Vai trò của
Tài chính công trong hệ thống tài chính của nền kinh tế.
Dựa trên các
tiêu chí đã trình bày kể trên có thể chia hệ thống tài chính
quốc dân thành
hai bộ phận: Tài chính công và tài chính tư
Do tính chất đặc
biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của
nó, trong hệ thống
tài chính quốc dân, Tài chính công, đặc biệt là Ngân sách
Nhà nước luôn giữa
vai trò chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo của Nhà nước.
Có thể nhận thấy
vai trò đó của Tài chính công trên các khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, Tài chính công
có vai trò chi phối các hoạt động của Tài chính
tư. Tài chính tư
có nhiệm vụ thực hiện các khoản thu của Tài chính công để tạo
lập các quỹ
công, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chung của xã hội.
Mặt khác, với
quy mô lớn của các quỹ công, đặc biệt là xây dựng kết cấu hạ
tầng kinh tế -
xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực tư, đồng thời có
thể thực hiện sự
trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy
mạnh hoạt động.
Thứ hai, Tài chính công
có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tài chính
tư. Hoạt động của
Tài chính công luôn gắn liền và phục vụ thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ,
định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, do đó, các
22
hoạt dộng thu,
chi của Tài chính công như là một tấm gương phản ánh các định
hướng phát triển
đó, từ đó có tác dụng hướng dẫn các hoạt động thu, chi trong
hoạt động kinh tế
xã hội của khu vực tư.
Thứ ba, Tài chính công
có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tài chính
tư. Vai trò này
được thể hiện: thông qua hoạt động kiểm tra của Tài chính công
có thể phát hiện
những điểm bất hợp lý, những sự chệch hướng của các hiện
tượng thu, chi
trong các hoạt động phân phối nguồn tài chính, trong quát rình
tạo lập hoặc sử
dụng các quỹ tiền tệ của tài chính tư, từ đó, đòi hỏi và có biện
pháp hiệu chỉnh
các quá trình kể trên đảm bảo cho các nguồn tài chính vận động
đúng hướng và
nâng cao hiệu quả của việc sử dụng chúng.
- Vai trò của
Tài chính công trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
Trong nền kinh tế
thị trường hiện đại, có thể khái quát vai trò kể trên của
Tài chính công
trên các khía cạnh chủ yếu sau đây.
Thứ nhất, Tài chính công
đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy
phát triển kinh
tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động
kinh tế xã hội -
Vai trò kinh tế của Tài chính công. Vai trò này được phát huy
thông qua những
mặt sau:
- Việc vận dụng
chức năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công trong
hoạt động thực
tiễn. Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn
và hợp lý các quỹ
công.
- Thông qua công
cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi về
thuế, Tài chính
công có vai trò định hướng đầu tư; điều chỉnh cơ cấu của nền
kinh tế theo các
định hướng phát triển của Nhà nước cả về cơ cấu ngành và cơ
cấu vùng lãnh thổ;
kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngành hoặc
theo sản phẩm...
- Thông qua hoạt
động phân phối các quỹ công, đặc biệt là quỹ Ngân sách
nhà nước, cho
xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào các ngành then chốt, các
công trình mũi
nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhà nước hỗ trợ tài chính
cho các doanh
nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích, Tài chính công góp phần tạo
điều kiện thuận
lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và
23
hoàn thiện cơ cấu
sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối
của nền kinh tế,
từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng.
Thứ hai, Tài chính công
đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện
công bằng xã hội
và giải quyết các vấn đề xã hội - vai trò xã hội của Tài chính
công. Vai trò
này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chi của
Tài chính công để
điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt
những bất hợp lý
trong phân phối, đảm bảo công bằng và góp phần giải quyết
những vấn đề xã
hội đáp ứng các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ mô.
Tài chính công
được sử dụng trong việc thực hiện công bằng xã hội thông
qua tác động
theo hai hướng: Giảm bớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu
nhập thấp nhằm
rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư.
Trong việc giải
quyết các vấn đề xã hội theo các mục tiêu xã hội của kinh
tế vĩ mô, vai
trò của Tài chính công được thể hiện chủ yếu qua các hoạt động
chi tiêu - sử dụng
các quỹ công. Các quỹ tiền tệ này được sử dụng để tài trợ cho
phát triển các dịch
vụ công cộng như văn hoá, giáo dục, y tế, đặc biệt là dịch vụ
nhà ở, tài trợ
cho việc thực hiện các chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình;
hỗ trợ tài chính
cho việc thực hiện các biện pháp phòng chống các tệ nạn xã hội;
hỗ trợ tài chính
cho giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thất nghiệp...
Thứ ba, Tài chính công
đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện mục
tiêu ổn định
kinh tế vĩ mô.
Sự phát triển ổn
định của một nền kinh tế được đánh giá trên nhiều tiêu
chí như: Đảm bảo
tốc độ tăng trưởng kinh tế hợp lý và bền vững; duy trì việc sử
dụng lao động ở
tỷ lệ cao; thực hiện được cân đối cán cân thanh toán quốc tế;
hạn chế sự tăng
giá đột ngột, đồng loạt và kiềm chế lạm phát ở mức hợp lý...
Để góp phần giữ
vững sự ổn định của nền kinh tế, các biện pháp của Tài
chính công được
sử dụng nhằm đảm bảo yêu cầu của các tiêu chí kể trên. Trong
đó, có thể nhận
thấy các biện pháp được sử dụng thường xuyên như: Tạo lập các
quỹ dự trữ về
hàng hoá và tài chính nhằm đề phòng và ứng phó với những biến
động của thị trường;
tạo lập quỹ bình ổn giá; tạo lập và sử dụng quỹ quốc gia hỗ
trợ việc làm...
24
2. QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH CÔNG.
2.1.Khái niệm và
đặc điểm quản lý Tài chính công.
2.1.1. Khái niệm
Quản lý Tài chính công:
Quản lý nói
chung được quan niệm là một quá trình tổ chức, điều hành
mà chủ thể quản
lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương
pháp thích hợp
nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát
triển phù hợp với
quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định.
Trong hoạt động
quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản
lý, công cụ và
phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm
đòi hỏi phải được
xác định đúng đắn.
Quản lý Tài
chính công là một nội dung của quản lý tài chính và là một
mặt của quản lý
xã hội nói chung, do đó trong quản lý Tài chính công, các vấn
đề kể trên cũng
là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.
Trong quản lý
Tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều
phương pháp quản
lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau.
Phương pháp tổ
chức:
được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản
lý trong việc bố
trí, sắp xếp các mặt hoạt động của Tài chính công theo những
khuôn mẫu đã định
và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động.
Phương pháp hành
chính: được
sử dụng khi các chủ thể quản lý Tài
chính công đòi hỏi
phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều
kiện. Đó là khi
các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.
Phương pháp kinh
tế:
được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất
để kích thích
tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ
chức và cá nhân
đang tổ chức các hoạt động Tài chính công.
Hệ thống pháp luật
thuộc lĩnh vực Tài chính công: được sử dụng để quản
lý và điều hành
các hoạt động Tài chính công được xem như một loại công cụ
quản lý có vai
trò đặc biệt quan trọng.
Trong quản lý
Tài chính công, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện
dưới các dạng cụ
thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ
quản lý tài
chính, kế toán, thống kê, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục
25
lục Ngân sách
Nhà nước ...
Cùng với pháp luật,
hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong
quản lý Tài
chính công như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra,
giám sát: các
tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý Tài chính công...Mỗi công cụ kể
trên có đặc điểm
khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng
đều nhằm cùng một
hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động Tài chính
công nhằm đạt tới
mục tiêu đã định.
Từ những phân
tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý Tài
chính công như
sau:
Quản lý Tài
chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý Tài chính
công thông qua
việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công
cụ quản lý để
tác động và điều khiển hoạt động của Tài chính công nhằm đạt
được các mục
tiêu đã định.
2.1.2. Đặc điểm
của Quản lý Tài chính công.
Tác động quản lý
phải thông qua các công cụ, các biện pháp phối hợp với
đặc điểm và quy
luật vận động của đối tượng quản lý. Chúng ta có thể nêu ra
một số đặc điểm
của quản lý tài chính công như dưới đây:
- Đặc điểm về mục
tiêu quản lý
Mục tiêu của quản
lý tài chính công hay mục tiêu của quản lý tài chính tư
nhân đều nhằm
thu được lợi ích cao nhất nhưng với chi phí thấp nhất. Tuy
nhiên, mục tiêu
của quản lý Tài chính công cần hướng tới lại khác về cơ bản so
với mục tiêu của
quản lý tài chính tư nhân. Lợi ích được tư quan tâm chủ yếu là
lợi ích kinh tế
của riêng mình. Trái lại, lợi ích mà Nhà nước quan tâm phải là lợi
ích tổng thể
kinh tế - xã hội của cả quốc gia. Dù việc đánh thuế có phân biệt
giữa các loại sản
phẩm, hay chi tiêu có ưu tiên cho vùng này hay vùng khác, cho
ngành này hay
ngành khác.... nhưng lợi ích mà Nhà nước quan tâm trước hết
phải là lợi ích
chung. ổn định, công bằng và hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế -
xã hội. Tuy vậy,
Nhà nước cũng phải quan tâm thoả đáng đến lợi ích bộ phận,
lợi ích cá nhân
trong mối quan hệ hài hoà với lợi ích của toàn xã hội và phục
tùng lợ ích của
toàn xã hội.
26
Tư nhân quan tâm
chủ yếu đến chi phí trực tiếp do mình bỏ ra, và ít quan
tâm đến chi phí
của xã hội, như chi phí khắc phục ô nhiễm môi trường, xoá đói
giảm nghèo, giữ
gìn an ninh trật tự.... Trái lại, Nhà nước chủ yếu phải quan tâm
đến chi phí
chung của toàn xã hội.
Tóm lại, trong
khi mục đích của quản tài chính tư nhân là nhằm đạt tới lợi
ích kinh tế cục
bộ (lợi nhuận), thì mục đích của quản lý tài chính công là nhằm đạt
tới lợi ích tổng
thể, cả về kinh tế, cả về xã hội ở tầm vĩ mô.
Đặc điểm về nội
dung quản lý Tài chính công.
Nội dung vật chất
của Tài chính công là các nguồn tài chính thuộc các
quỹ công. Các
nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản,
nhưng tổng số
nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho
một lượng của cải
vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận
động của các nguồn
tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất
mới đảm bảo cho
sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa
và cần thiết bởi
vì tổng nguồn lực tài chính thuộc các quỹ công chiếm tỷ trọng
lớn trong tổng
nguồn lực tài chính của toàn xã hội.
Do đó, trong quản
lý Tài chính công, không những phải quản lý nguồn tài
chính đang tồn tại
cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn
phải quản lý sự
vận động của tổng nguồn lực Tài chính công - sự vận động về
mặt giá trị -
trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các
luồng của cải vật
chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong
đời sống thực tiễn.
- Đặc điểm về sử
dụng các công cụ quản lý.
Quản lý Tài
chính công và quản lý tài chính tư nhân đều phải dựa vào pháp
luật, kế hoạch,
hạch toán v.v..... Nhưng việc sử dụng các công cụ này trong quản lý
tài chính công
và quản lý tài chính tư nhân là rất khác nhau.
Quản lý Tài
chính công phải tuân thủ pháp luật cả dưới góc độ quản lý Nhà
nước, cả dưới
góc độ quản lý nghiệp vụ cụ thể. Nhưng quản lý tài chính tư nhân
chỉ phải tuân thủ
pháp luật dưới góc độ quản lý Nhà nước, còn quản lý các nghiệp
vụ cụ thể lại
theo quy định của người chủ.
27
Sử dụng công cụ
kế hoạch để quản lý Tài chính công thể hiện rõ nhất là ở
việc lập và chấp
hành dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm. Tất cả các ngành,
các cấp, các đơn
vị và cá nhân ở những mức độ khác nhau đều tham gia lập và
chấp hành ngân sách
Nhà nước (vì thu, chi ngân sách Nhà nước có quan hệ với tài
chính của mọi chủ
thể trong xã hội). Cơ quan lập pháp (Quốc hội) thẩm tra dự toán
và quyết toán
Ngân sách Nhà nước; cơ quan hành pháp (Chính phủ) tổ chức thực
hiện dự toán
ngân sách Nhà nước. Số liệu ngân sách Nhà nước phải được công bố
công khai cho
nhân dân biết. Nhưng kế hoạch tài chính của tư nhân chỉ là kế hoạch
nội bộ một đơn vị.
Nó được dùng để phục vụ cho công cuộc kinh doanh của người
chủ, nên có nhiều
chỉ tiêu được giữ bí mật.
Công cụ kế toán
được sử dụng trong quản lý tài chính công là nhằm giúp
nhân dân giám
sát việc thu, chi của Chính phủ có đáp ứng tốt lợi ích của nhân dân
hay không; còn kế
toán của tư nhân chủ yếu là để phục vụ cho kinh doanh của
người chủ, giúp
người chủ chiến thắng trong cạnh tranh và thu được lợi nhuận
cao....
2.2. Nội dung quản
lý Tài chính công.
Quản lý Tài
chính công có nội dung đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ
phận cấu thành
các quỹ công, nội dung chủ yếu của quản lý Tài chính công bao
gồm: quản lý
Ngân sách Nhà nước và quản lý các quỹ Tài chính Nhà nước
ngoài Ngân sách
Nhà nước.
2.2.1. Quản lý
ngân sách Nhà nước.
Quản lý ngân
sách Nhà nước bao gồm ba nội dung cơ bản là:
Quản lý thu ngân
sách Nhà nước:
Quản lý thu ngân
sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt
buộc bao gồm thuế,
phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu
trong các doanh
nghiệp nhà nước. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi
nước mà còn có
các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng
mua... Quản lý
quá trình thu ngân sách Nhà nước chính là quản lý các hình thức
động viên đó.
Nội dung quản lý
quá trình thu ngân sách Nhà nước không chỉ đơn thuần
28
là quản lý các
hình thức thu và số thu ngân sách Nhà nước mà còn phải tổ chức
quản lý các yếu
tố quyết định đến số thu của ngân sách Nhà nước.
Trong thực tế có
nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu ngân sách
Nhà nước. Song
cách thức, phương pháp quản lý thu ngân sách Nhà nước phổ
biến hiện nay
là:
- Xác lập một hệ
thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng
của nền kinh tế
nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra công ăn việc làm
nhiều hơn, kiềm
chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủ trương mở cửa, từng
bước cân đối cán
cân thanh toán quốc tế.
- Trên cơ sở
chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt
động kinh tế, cần
xây dựng kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực
tế khách quan của
tình hình kinh tế hàng năm.
- Xác lập các biện
pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể
của Ngân sách
Nhà nước .
Quản lý quá
trình chi của ngân sách Nhà nước.
Chi ngân sách
Nhà nước có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều
lĩnh vực, ở nhiều
địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong
điều kiện kinh tế
thị trường, chi ngân sách Nhà nước vừa mang tính chất trong
hoàn trả trực tiếp,
lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Vì vậy, việc quản lý
các khoản chi
ngân sách Nhà nước hết sức phức tạp.
Xét theo yếu tố
thời hạn của các khoản chi ngân sách Nhà nước, có thể
hình dung nội
dung cụ thể quản lý các khoản chi ngân sách Nhà nước bao gồm:
Quản
lý các khoản chi đầu tư phát triển.
Quản
lý các khoản chi thường xuyên
Quản
lý các khoản chi trả nợ
Quản
lý chi dự phòng
Trong thực tiễn,
đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác
nhau. Song biện
pháp quản lý chi ngân sách Nhà nước chung nhất là:
Thiết
lập các định mức chi. Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kế
hoạch chi, vừa
là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của
29
ngân sách Nhà nước.
Xác
lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của ngân sách Nhà nước theo mức
độ cần thiết đối
với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển
kinh tế, xã hội,
về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền.
Xây
dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chế
tối đa những
tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện
thuận lợi cho việc
kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền.
Thực
hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặn
những biểu hiện
tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà
nước. Đồng thời
qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán
phát hiện những
bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ
sung chính sách,
chế độ.
Quản lý cân đối
thu, chi ngân sách Nhà nước.
Cân đối thu chi
ngân sách Nhà nước là một mặt cân đối lớn trong nền
kinh tế quốc
dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối
khác trong nền
kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách
quan và chủ quan
mà hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước không phải lúc
nào cũng cân đối.
Về khách quan,
hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước bắt nguồn từ hoạt
động sản xuất
kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất
kinh doanh có hiệu
quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ
lệ lạm phát thấp
thì khả năng cân đối thu, chi ngân sách Nhà nước được thực
hiện tương đối
thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh
doanh có dấu hiệu
suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi
của Ngân sách
Nhà nước gặp khó khăn.
Về chủ quan, do
những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà
nước làm nảy
sinh sự mất cân đối thu, chi của ngân sách Nhà nước. Một hệ
thống chính sách
kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh
tế xã hội và dựa
trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân
đối thu - chi
ngân sách Nhà nước có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ
30
thống chính sách
kinh tế, xã hội mang ý nghĩa chủ quan, không xuất phát từ
thực trạng kinh
tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc
gia, thì vấn đề
cân đối thu - chi ngân sách Nhà nước khó đảm bảo.
Tuỳ theo cách tiếp
cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các
phương pháp giải
quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay
là: Thực hiện
hình thức Tín dụng Nhà nước, hình thành quỹ dự trữ, dự phòng tài
chính...
2.2.2. Quản lý
Tín dụng Nhà nước.
Tín dụng Nhà nước
là một biện pháp huy động nguồn lực tài chính do
Nhà nước thực hiện
thông qua hình thức vay (trong nước và ngoài nước) và cho
vay cho đàu tư
phát triển kinh tế.
Tín dụng nhà nước
xuất hiện nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết tình trạng
thâm hụt ngân
sách Nhà nước (thu không đủ chi) và yêu cầu đầu tư phát triển
kinh tế do Nhà
nước thực hiện.
Quản lý tài
chính Nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầu
nguồn lực tài
chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toán
khả năng chi trả;
lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp, quy định chặt chẽ
quy trình giải
ngân đảm bảo tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sử dụng
nguồn tín dụng
trên góc độ đầu tư và hiệu quả.
2.2.3. Quản lý dự
trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước.
Trong quá trình
vận động của kinh tế thị trường, nhiều rủi ro, bất trắc có
thể xảy ra làm
phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Trong điều kiện
đó, việc thành lập và sử dụng các quỹ dự trữ, dự phòng
tài chính của
Nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục những rủi ro, bất trắc, tạo
điều kiện đảm bảo
sự cân đối trong hoạt động của ngân sách Nhà nước.
Thực chất của việc
quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước
là việc xác lập
các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xây dựng
chế độ kiểm tra,
kiểm soát thích hợp với các đặc điểm của quỹ dự trữ, dự phòng
2.2.4. Quản lý
các Quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước
Các quỹ Tài
chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước có nhiều loại
31
khác nhau, đảm
nhận các chức năng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể
khác nhau.
Đối với loại quỹ
quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước đảm
nhận chức năng dự
trữ, dự phòng nguồn tài chính trích từ ngân sách Nhà nước
chiếm tỷ trọng lớn
thì việc quản lý chủ yếu là: xác lập các định mức trích hợp
lý; xây dựng quy
chế sử dụng quỹ phù hợp với mục đích cụ thể của quỹ, kiểm
tra, kiểm soát
chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theo đúng quy định.
Đối với loại quỹ
đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và
tăng trưởng kinh
tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu
là huy động từ
nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các
tầng lớp dân cư
thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là: xác định nhu cầu
nguồn tài chính
cần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy động; xác định các
phương thức huy
động hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả; tính toán khả
năng hoàn trả;
xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo
mục tiêu của quỹ;
thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử
dụng quỹ nhằm đảm
bảo hiệu quả hoạt động của quỹ.
Ngân sách Nhà nước
là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của quốc gia,
do vậy phải hoạt
động trong khuôn khổ nghiêm ngặt của luật pháp. Vì thế, ở các
nền kinh tế đang
trong quá trình chuyển đổi, đổi mới chính sách tài chính, Nhà
nước phải hình
thành một hệ thống các quỹ tài chính khác của Nhà nước hay
còn gọi là các
quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước nhằm tạo ra công cụ tài
chính năng động
để đa dạng hoá sự huy động các nguồn lực tài chính của xã hội
vào Nhà nước,
qua đó tiến hành phân phối phục vụ cho các hoạt động vì lợi ích
cộng đồng, hay hỗ
trợ đầu tư ở một số lĩnh vực có tính chất ưu tiên cần khuyến
khích nhằm góp
phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Trên góc độ này,
các quỹ tài
chính ngoài ngân sách Nhà nước có tác dụng rất tích cực trong việc
tăng cường thu
hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân và giải quyết tốt các
vấn đề kinh tế -
xã hội. Như vậy, tính hợp lý của việc thành lập và phát triển các
quỹ tài chính
ngoài ngân sách Nhà nước là tạo cho Nhà nước có thêm công cụ
để gia tăng nguồn
lực tài chính, thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế vĩ mô trong
32
từng giai đoạn
phát triển kinh tế - xã hội.
Tuỳ theo yêu cầu
của sự phát triển kinh tế xã hội, ở mỗi nền kinh tế khác
nhau Nhà nước
thành lập các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước cho thích
hợp với yêu cầu
quản lý. Tựu trung lại có các loại quỹ ngoài ngân sách Nhà
nước phổ biến
sau đây:
- Quỹ Dự trữ quốc
gia (dưới hình thức hiện vật)
- Quỹ Dự trữ tài
chính:
- Quỹ Dự trữ ngoại
hối (do NHNN quản lý)
- Quỹ Tích luỹ
trả nợ nước ngoài
- Quỹ Quốc gia
giải quyết việc làm và Quỹ Tín dụng đào tạo. Hiện nay 2
quỹ này đã được
sáp nhận vào ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng chính
sách xã hội là
cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu trên.
- Quỹ Phòng chống
ma tuý
- Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam
- Quỹ Hỗ trợ
phát triển (bao gồm cả Quỹ Bình ổn giá và Quỹ hỗ trợ xuất
khẩu đã được sáp
nhập)
- Quỹ Đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương (7 địa
phương)
- Quỹ Bảo hiểm
xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế).
- Và một số quỹ
khác.
2.3. Tổ chức bộ
máy quản lý Tài chính công.
Nhằm thực hiện
những nội dung quản lý Tài chính công như đã đề cập,
việc nghiên cứu
hình thành bộ máy quản lý Tài chính công là một đòi hỏi tất
yếu khách quan.
2.3.1. Những căn
cứ tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công.
Hoạt động của bộ
máy quản lý Tài chính công luôn luôn chịu sự chi phối
của tổ chức bộ
máy chính quyền và nội dung, cơ chế hoạt động của các khâu
của Tài chính
công. Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý Tài chính công phải
dựa trên các căn
cứ chủ yếu sau đây:
Một là, căn cứ vào sự
hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá
33
trình thực hiện
phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ
quan quản lý Nhà
nước.
Tài chính công
là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảm bảo
tiền vốn cần thiết
để duy trì sự hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các
chức năng nhiệm
vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận. Chủ thể
của các quỹ công
này là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước.
Như vậy, xây dựng
bộ máy quản lý Tài chính công trước hết phải xuất phát từ
sự hình thành hệ
thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp
quản lý kinh tế
xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước.
Hai là, căn cứ vào đặc
điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của Tài
chính công.
Nội dung hoạt động
của Tài chính công rất đa dạng. Nói đến Tài chính
công không chỉ
có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu
riêng biệt khác,
mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù
riêng. Như đã biết,
hệ thống Tài chính công, nếu phân theo mục tiêu và nội
dung hoạt động,
bao gồm Ngân sách các cấp chính quyền nhà nước, các quỹ
ngoài Ngân sách,
Tín dụng Nhà nước. Nhờ có chức năng hoạt động khác nhau
của các khâu tài
chính này, Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế
xã hội, giải quyết
nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ.
Các quỹ ngoài
Ngân sách là khâu riêng biệt của Tài chính công. Mặc dầu
các quỹ ngoài
Ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhưng được
tách khỏi Ngân
sách và có tính độc lập nhất định. Chức năng chính của các quỹ
ngoài Ngân sách
dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí
để thực hiện các
biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù
hợp và bằng các
nguồn vốn huy động khác.
Các quan hệ tiền
tệ tạo nên nội dung của Tín dụng Nhà nước cũng là một
bộ phận cấu
thành của Tài chính công. Quan hệ Tín dụng nhà nước xuất hiện
gắn liền với việc
động viên vốn tiền tệ nhàn rỗi của các doanh nghiệp, tổ chức
và dân cư, để
các tổ chức chính quyền sử dụng nhằm đảm bảo cấp phát kinh phí
cho các khoản
chi tiêu của Nhà nước. Như vậy, những phân tích trên đây đã
34
khẳng định rằng
cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, quá trình phân
cấp quản lý, đặc
điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu Tài chính
công là căn cứ
xuất phát để hình thành bộ máy quản lý Tài chính công phù hợp.
2.3.2. Những
nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công.
Tổ chức quản lý
Tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối
với việc huy động
và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý
Tài chính công
phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ
thể quản lý bao
gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương, cơ
quan thuế Nhà nước
và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc
dân.
Nhằm nâng cao hiệu
lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý Tài chính
công cần phải dựa
trên các nguyên tắc sau đây:
Một là, Quán triệt
nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ.
Nguyên tắc tập
trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là "xương sống" của
hệ thống quản lý
kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Trong tổ chức bộ máy quản lý
Tài chính công
phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm vừa phát huy
sức mạnh của cả
hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia,
vừa đảm bảo tính
năng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các
vấn đề tài chính
và Ngân sách Nhà nước. Mặt khác, thực hiện nguyên tắc tập
trung dân chủ
đòi hỏi phải có sự phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho cấp dưới
và cho địa
phương.
Hai là, Thực hiện
nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo
địa phương và
vũng lãnh thổ.
Quán triệt
nguyên tắc trên đây, bộ máy quản lý Tài chính công cần phải
được tổ chức vừa
theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống
địa phương trong
cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trùng của các cấp
chính quyền địa
phương. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theo
ngành của Bộ Tài
chính và các cơ quan trung ương đối với toàn bộ hoạt động
Tài chính công,
đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp
chính quyền và
cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động Tài chính công
35
diễn ra trên địa
bàn lãnh thổ ở địa phương. Những yêu cầu này cần được quy
định rõ trong Luật
Ngân sách nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước và các văn
bản pháp luật
khác của Nhà nước về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà
nước trung ương
và địa phương trong quản lý Tài chính công.
Ba là, Quán triệt
nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả.
Quán triệt
nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy quản
lý Tài chính
công phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấp
quản lý kinh tế
tài chính giữa các cấp chính quyền nhà nước, ở đây đòi hỏi phải
có sự tương hợp
giữa quyền hạn và trách nhiệm. Đồng thời bộ máy quản lý phải
được tổ chức phù
hợp với đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu
Tài chính công
trong điều kiện kinh tế thị trường.
2.3.3. Chức năng của
bộ máy quản lý Tài chính công hiện nay ở Việt Nam
Theo Hiến pháp,
quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc
Quốc hội và
Chính phủ, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách
nhiệm của bộ máy
tổ chức các cơ quan tài chính, nhờ đó Nhà nước lãnh đạo,
điều hành mọi hoạt
động tài chính trong tất cả các bộ phận và lĩnh vực của nền
kinh tế quốc
dân. Bộ Tài chính và các cơ quan tài chính cấp dưới của nó, các tổ
chức quản lý tài
chính chuyên ngành thực hiện toàn bộ công tác quản lý Tài
chính công.
- Bộ Tài chính: Bộ Tài chính là
cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà
nước về tài chính, ngân sách Nhà nước, thuế, phí, lệ phí và thu
khác của ngân
sách nhà nước, dự trữ quốc gia, các quỹ Tài chính Nhà nước, đầu
tư tài chính,
tài chính doanh nghiệp và hoạt động dịch vụ tài chính (gọi chung là
lĩnh vực tài
chính - ngân sách), hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả
trong phạm vi cả
nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công trong lĩnh vực tài
chính - ngân
sách, hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả; thực hiện đại
diện chủ sở hữu
phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của
pháp luật.
- Tổng Cục Thuế:
Tổng
cục Thuế là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực
hiện chức năng
quản lý nhà nước đối với các khoản thu nội địa, bao gồm thuế,
36
phí, lệ phí và
các khoản thu khác của ngân sách Nhà nước (gọi chung là thuế)
theo quy định của
pháp luật.
- Tổng cục Hải
quan: Tổng
cục Hải quan là cơ quan trực thuộc Bộ Tài
chính, giúp Bộ
Trưởng Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước
chuyên ngành về
hải quan; thực thi pháp luật hải quan trong phạm vi cả nước.
- Cục Dự trữ quốc
gia: Cục
Dự trữ quốc gia là tổ chức thuộc Bộ Tài
chính, thực hiện
chức năng quản lý Nhà nước về dự trữ quốc gia và trực tiếp
quản lý một số
loại hàng dự trữ quốc gia theo quy định của pháp luật.
- Uỷ ban Chứng
khoán Nhà nước: Uỷ
ban Chứng khoán Nhà nước là tổ
chức thuộc Bộ
Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về chứng
khoán và thị trường
chứng khoán và thị trường chứng khoán; trực tiếp quản lý,
giám sát hoạt động
chứng khoán và thị trường chứng khoán quản lý các dịch vụ
công thuộc lĩnh
vực chứng khoán và thị trường chứng khoán theo quy định của
pháp luật.
- Bảo hiểm xã hội
Việt Nam: Bảo
hiểm xã hội Việt Nam là cơ quan sự
nghiệp thuộc
Chính phủ, có chức năng thực hiện chính sách, chế độ Bảo hiểm
xã hội Việt Nam,
Bảo hiểm y tế gọi chung là Bảo hiểm xã hội và quản lý Bảo
hiểm xã hội theo
quy định của pháp luật.
- Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam: Ngân
hàng nhà nước Việt Nam là cơ quan
ngang bộ của
Chính phủ có chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ, hoạt động
ngân hàng và là
Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam; quản
lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu
phần vốn của nhà
nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực ngân
hàng theo quy định
của pháp luật.
- Kho bạc Nhà nước:
Kho
bạc Nhà nước là tổ chức trực thuộc Bộ Tài
chính, có nhiệm
vụ giúp Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về
quỹ ngân sách
Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính công, tiền, tài sản tạm thu, tạm
giữ, huy động vốn
cho ngân sách Nhà nước và cho đầu tư phát triển.
37
Câu hỏi ôn tập
và thảo luận chương 1:
1. Phân tích những
đặc điểm của Tài chính công và liên hệ tình hình thực
tiễn hiện nay ở
Việt Nam.
2. Trình bầy các
cách phân loại Tài chính công và mục đích của từng cách
phân loại trên.
Liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay ở Việt Nam.
3. Trình bầy các
nguyên tắc của Tài chính công và phân tích vai trò của Tài
chính công trong
xã hội.
4. Phân tích những
đặc điểm của Quản lý Tài chính công và liên hệ tình
hình thực tiễn
hiện nay ở Việt Nam.
5. Trình bầy những
nội dung của Quản lý Tài chính công và phân tích mối
quan hệ giữa các
bộ phận cấu thành. Liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay
ở Việt Nam.
38
0 nhận xét Blogger 0 Facebook
Đăng nhận xét
Ý kiến của bạn: